1. Premessa. Ricognizione delle regole fondamentali.
E’ necessario preliminarmente condurre una ricognizione delle “regole” fondamentali inserite nella Costituzione, nei Codici e nelle leggi ordinarie in tema di “provvedimenti” e “determinazioni” delle pubbliche amministrazioni:
a) Articolo 24 della Costituzione: “Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi”.
b) L’articolo 2229 del Codice civile (sull’esercizio delle professioni intellettuali) demanda ai Consigli degli Ordini il <potere disciplinare>. L’articolo 115 del Codice di procedura penale stabilisce che la violazione del divieto di pubblicazione delle generalità e dell’immagine dei minorenni testimoni, persone offese o danneggiati dal reato (divieto previsto dall’articolo 114) costituisce un illecito disciplinare quando il fatto è commesso da persone esercenti una professione per la quale è richiesta una speciale abilitazione dello Stato; così di ogni violazione del divieto di pubblicazione commessa dai giornalisti <il pubblico ministero informa l’organo titolare del potere disciplinare>. Il Consiglio regionale (o nazionale) dell’Ordine, quindi, è - per il Codice civile, il Codice di procedura penale e la legge 3.2.1963 n. 69 - il giudice del <procedimento amministrativo disciplinare> (sentenza 14 dicembre 1995 della Corte costituzionale).
c) Articolo 1 della legge 7 agosto 1990 n. 241:
<L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia e di pubblicità secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti.La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria>.
d) Articolo 2 della legge 7 agosto 1990 n. 241:
<Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad una istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, la pubblica amministrazione ha il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso.Le pubbliche amministrazioni determinano per ciascun tipo di procedimento, in quanto non sia già direttamente disposto per legge o per regolamento, il termine entro cui esso deve concludersi. Tale termine decorre dall’inizio di ufficio del procedimento o dal ricevimento della domanda se il procedimento è ad iniziativa di parte. Qualora le pubbliche amministrazioni non provvedano ai sensi del comma 2, il termine è di trenta giorni. Le determinazioni adottate ai sensi del comma 2 sono rese pubbliche secondo quanto previsto dai singoli ordinamenti>
Dall’intreccio tra le norme costituzionali e le norme della legge sulla trasparenza si ricava che la pubblica amministrazione (alla quale gli Ordini professionali appartengono in quanto persone giuridiche di diritto pubblico ed enti pubblici non economici) ha il dovere di concludere i procedimenti amministrativi “mediante l’adozione di un provvedimento espresso” (e motivato). C’è un diritto dei cittadini alla giustizia (articolo 24, I comma, della Costituzione) che anche il Consiglio di un Ordine professionale deve soddisfare e rispettare.
2. Come si arriva all’adozione dei provvedimenti disciplinari
Dice l’articolo 23 della legge 3 febbraio 1963 n. 69: <Per la validità delle sedute di un Consiglio regionale o interregionale o del Consiglio nazionale dell’Ordine, occorre la presenza della maggioranza dei componenti. Nelle votazioni, in caso di parità, prevale il voto del presidente>”.
Dice l’articolo 57 della legge 3 febbraio 1963 n. 69: <I provvedimenti disciplinari sono adottati a votazione segreta. Essi devono essere motivati, e sono notificati all’interessato ed al pubblico ministero a mezzo di ufficiale giudiziario entro trenta giorni dalla deliberazione>.
Dice l’articolo 24 della legge 3 febbraio 1963 n. 69: <Il Ministro di grazia e giustizia esercita l’alta vigilanza sui Consigli dell’Ordine. Egli può, con decreto motivato, sentito il parere del Consiglio nazionale, sciogliere un Consiglio regionale o interregionale, che non sia in grado di funzionare regolarmente; quando sia trascorso il termine di legge senza che si sia provveduto all’elezione del nuovo Consiglio o quando il Consiglio, richiamato all’osservanza degli obblighi ad esso imposti, persista nel violarli.
Con lo stesso decreto il Ministro nomina, scegliendo fra i giornalisti professionisti, un commissario straordinario, al quale sono affidate le funzioni fino all’elezione del nuovo Consiglio, che deve avere luogo entro novanta giorni dal decreto di scioglimento>.
Dice l’articolo 37 del Regolamento per la trattazione dei ricorsi e degli affari di competenza del Consiglio nazionale: “Ogni deliberazione del Consiglio è presa a maggioranza dei consiglieri che partecipano alla votazione computando fra i votanti anche le schede bianche e le nulle salvo per quelle materie per le quali sia prescritta una maggioranza diversa. In caso di parità di voti a sistema di votazione palese prevale il voto del presidente. In caso di parità di voti con l’adozione di un sistema a scrutinio segreto la proposta è respinta. Il risultato della votazione è proclamato dal presidente. I consiglieri che non partecipano al voto vengono considerati astenuti”.
Questo articolo 37 vale anche per i Consigli regionali dell’Ordine sulla base dell’articolo 12 delle Disposizioni delle leggi in generale (“preleggi del Codice civile”): “Se una controversia non può essere risolta con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio si decide secondo i principi generali dell’ordinamento generale dello Stato”. Consigli regionali e Consiglio nazionale dell’Ordine devono pur avere regole identiche. L’articolo 37 stabilisce principi generali, che valgono al centro come in periferia.
3. Votazione segreta quando si decide sulle persone e sulla “questione delle persone”.
3a. Le norme che nei casi di deliberazioni concernenti persone richiedono la votazione segreta e nei casi di deliberazioni concernenti “questione di persone” anche la seduta segreta concernono i casi in cui la persona viene in rilievo non solo come destinatario degli effetti dell'atto, bensì come portatore di qualità e valori individuali da apprezzarsi discrezionalmente, senza che possano trovare applicazione in materia di incarico, il cui conferimento costituisce atto vincolato alle risultanze di apposita graduatoria (Tar Calabria Reggio Calabria, 21/09/1988, n.522).
3b. Il principio generale della segretezza del voto nelle questioni concernenti persone, preordinato al precetto fondamentale della obbiettività ed imparzialità dell'amministrazione, con particolare riguardo a materie nelle quali la riservatezza è garanzia di indipendenza funzionale dei singoli componenti degli organi collegiali, non concerne le modalità di votazione, che, pertanto, non deve necessariamente avvenire mediante scheda segreta, essendo sufficiente ad assecondare le finalità predette che dal verbale delle operazioni dell'organo collegiale non risultino i voti espressi dai singoli componenti, né il modo e l'ordine con il quale il presidente ha sottoposto a votazione i vari quesiti (Cons. Stato, Sez.VI, 21/10/1980, n.886).
4. Una proposta si considera approvata se ha riportato la maggioranza assoluta dei voti, e cioè se abbia votato a favore la metà più uno dei votanti.
E' principio generale regolante il procedimento di adozione delle delibere da parte di organi collegiali, la regola secondo la quale, quando la legge non richiede una maggioranza qualificata, una proposta si considera approvata se ha riportato la maggioranza assoluta dei voti, e cioè se abbia votato a favore la metà più uno dei votanti, calcolando nel numero dei votanti anche coloro che abbiano espresso voti invalidi o schede bianche (Cons. Stato, Sez.V, 14/06/1994, n. 672).
(Il principio generale si ricava dall’articolo 276 del Cpc il quale precisa che - nei collegi, ndr - “la decisione è presa a maggioranza di voti”).
5. Non si può ritenere approvata la proposta che ottiene solo la maggioranza relativa tra una pluralità di proposte sottoposte al vaglio dell'organo collegiale.
In mancanza di apposite norme che disciplinino i modi di formazione delle decisioni assunte dai comitati regionali di controllo, si deve applicare il principio generale comune a tutti i procedimenti decisori, ancorché non giurisdizionali, in virtù del quale la decisione è presa a maggioranza dei voti, regola, questa, da intendere nel senso che la decisione può dirsi approvata solo se ottiene la maggioranza assoluta dei votanti, perché, altrimenti, non sarebbero individuabili i requisiti minimi necessari per la formazione della volontà collegiale e, anzi, le eventuali astensioni, se ritenute ammissibili, produrrebbero gli stessi effetti del voto contrario (nella specie, non si può ritenere approvata la proposta che ottiene solo la maggioranza relativa tra una pluralità di proposte sottoposte al vaglio dell'organo collegiale, atteso che detta proposta raggiunga un consenso inferiore alla metà più uno dei votanti) (Cons. Stato, Sez.V, 30/03/1998, n. 388).
6. La deliberazione di un organo collegiale deve intendersi non avvenuta, e può quindi essere nuovamente adottata, quando le schede bianche, unite ai voti contrari, pareggiano i voti favorevoli alla proposta.
La deliberazione di un organo collegiale (nella specie, deliberazione di comitato di gestione di una Usl di mancato superamento del periodo di prova da parte di un dipendente) deve intendersi non avvenuta, e può quindi essere nuovamente adottata, quando le schede bianche, unite ai voti contrari, pareggiano i voti favorevoli alla proposta (Cons. Stato, Sez. V, 14/06/1994, n.672).
7. Nel quorum anche chi si astiene
7a. I componenti di un collegio che si astengano dalla votazione - abbiano o meno dichiarato di astenersi - devono essere computati nella formazione del quorum funzionale, atteso che gli astenuti volontari devono considerarsi non degli indifferenti bensì come membri che non approvano la proposta medesima (Cons. Stato, Sez.VI, 05/09/1991, n .538).
7b. I componenti di un organo collegiale che, di fronte ad una proposta messa in votazione, dichiarano di astenersi non possono essere considerati come soggetti che, essendo indifferenti rispetto all'esito della stessa, si rimettono alla decisione degli altri senza inserirsi nel relativo procedimento, bensì come soggetti che nella sostanza non aderiscono alla proposta stessa posto che, se l'approvassero, voterebbero a suo favore, pertanto, a fronte di una deliberazione da approvare a maggioranza assoluta, i membri astenuti devono essere computati al fine di verificare se quest'ultima sia stata raggiunta o no (Tar Basilicata, 20/08/1999, n. 348).
7c. In assenza di norma di deroga espressa ed univoca, le deliberazioni di un organo collegiale amministrativo (che non sia un collegio perfetto, nel senso che per la validità delle sue deliberazioni non sia richiesta la necessaria partecipazione di tutti i componenti assegnati al collegio medesimo) si intendono approvate ove riportino la maggioranza assoluta dei votanti (compresi gli astenuti) rapportata al numero dei componenti che partecipano alla votazione (C. Conti, Sez.contr. enti, 17/11/1992, n. 44; PARTI IN CAUSA Enea C.; FONTE Cons. Stato, 1993, II, 752).
8. Conclusioni. Il presidente del Collegio non vota due volte quando in sede disciplinare si decide sulle persone e su una questione di persone con il sistema a scrutinio segreto. Le regole dei Consigli dell’Ordine valgono anche per l’Inpgi.
Secondo il primo comma dell’articolo 12 (interpretazione della legge) delle “Disposizioni sulla legge in generale” (approvate preliminarmente al Codice civile, con Rd 16 marzo 1942 n. 262) <nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse e dalla intenzione del legislatore>. L’articolo 23 della legge sull’ordinamento della professione giornalistica (n. 69/1963) stabilisce che “nelle votazioni, in caso di parità, prevale il voto del presidente>. Il senso di questa regola non ammette dubbio alcuno soltanto quando il Consiglio procede con il sistema del voto palese e non vota sulle persone. Resta inteso, - sempre in base all’articolo 37 (del Regolamento per la trattazione dei ricorsi di competenza del Cnog) e quando si vota sulle persone -, che “in caso di parità di voti con l’adozione di un sistema a scrutinio segreto la proposta è respinta”. In sintesi, quando si adotta il sistema a scrutinio segreto, il presidente non vota due volte in caso di parità, perché la parità dei voti gioca a favore dell’incolpato. L’incolpato pertanto è da ritenere prosciolto.
Secondo l’articolo 37 (del Regolamento per la trattazione dei ricorsi di competenza del Cnog) “ogni deliberazione del Consiglio è presa a maggioranza dei consiglieri che partecipano alla votazione computando fra i votanti anche le schede bianche e le nulle. I consiglieri che non partecipano al voto vengono considerati astenuti”. Una norma questa limpida ove si consideri anche che i Consigli funzionano solo quando sono presenti la metà più uno dei suoi membri. Se si dovessero escludere schede bianche e nulle si correrebbe il rischio della nullità delle sedute per mancanza del numero legale (5 consiglieri su 9). Chi si astiene concorre a formare il numero legale.
Le regole sopra enucleate valgono ad esempio anche per l’Inpgi - Fondazione di diritto privato con funzioni pubbliche sottoposta al controllo di vari organi statali con i propri dirigenti qualificati dal Cp come incaricati di pubblico servizio -, quando il Consiglio di amministrazione o il Consiglio generale devono decidere in tema di pensioni, argomento che è una questione (preminente) di “persone” (alle quali la Fondazione versa l’assegno mensile di pensione), anche se lo Statuto dell’Istituto, all’articolo 16 (comma 6), stabilisce che “per la validità delle deliberazioni del Consiglio Generale, del Consiglio di Amministrazione e del Comitato amministratore, occorre il voto favorevole della maggioranza dei presenti; in caso di parità di voti, è determinante quello di chi presiede la riunione”. In caso di carenze regolamentari dello Statuto dell’Istituto, le norme particolari dei Consigli dell’Ordine dei Giornalisti sono, per l’Inpgi, le più vicine e, quindi, quelle applicabili per analogia in base all’articolo 12 delle Disposizioni delle leggi in generale (“preleggi del Codice civile”) secondo il quale “se una controversia non può essere risolta con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio si decide secondo i principi generali dell’ordinamento generale dello Stato”. Il mondo giornalistico, che gravita sul sistema pubblico, deve essere retto dalle identiche regole, principio questo che deve animare soprattutto l’azione dell’Inpgi. L’Istituto peraltro trova le sue ragioni di esistenza, in base al Dlgs n. 509/1994, proprio nell’Ordine dei giornalisti. Senza l’Ordine, l’Inpgi non potrebbe esistere. Prima del ’65, il suo fondamento era una legge (Rd n. 384/1928) che disciplinava l’Albo dei giornalisti il quale aveva, quindi, una connotazione pubblica rafforzata dal controllo della magistratura e del Ministero della Giustizia. Il Regio Decreto n. 384/1928 (con le correzioni apportate dal Decreto n. 302/1944) è rimasto in vigore fino al giugno 1965, quando, dopo l’approvazione del Regolamento di esecuzione (Dpr n. 115/1965), è diventata operativa la legge n. 69/1963 sull’ordinamento della professione di giornalista.
(19 ottobre 2002)
