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L’Ordine dei Giornalisti è legittimo perché tutela l’indipendenza degli iscritti - Legittima la riserva della professione giornalistica ai soli iscritti all'Ordine. La sentenza n. 11/1968 della Corte costituzionale.

SENTENZA n. 11/ 1968                        


LA CORTE COSTITUZIONALE ha pronunciato la seguente                            


                               SENTENZA                                


   nei giudizi riuniti di legittimita' costituzionale degli artt. 24,


28 cpv., 29, 33, 34, 35, 45, 46, 47, 51, lett. c e d, 54, 55, 63, terzo


comma, della legge 3 febbraio 1963, n. 69   (ordinamento   della


professione di giornalista), promossi con le seguenti ordinanze:      


   1) ordinanza emessa il 7 febbraio 1967 dal Tribunale di Torino sul


ricorso di Ricciardi Maria, iscritta al n. 135 del Registro ordinanze


1967 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 190 del


29 luglio 1967;                                                        


   2) ordinanza emessa il 5 giugno 1967 dal pretore di Catania nel


procedimento penale a carico di Settinori Giuseppe e Longhitano


Giuseppe, iscritta al n. 210 del Registro ordinanze 1967 e pubblicata


nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 271 del 28 ottobre 1967.  


   Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei


Ministri e di costituzione di Lenghitano Giuseppe e dell'Ordine del


giornalisti di Sicilia;                                                


   udita nell'udienza pubblica del 14 febbraio 1968 la relazione del


Giudice Francesco Paolo Bonifacio;                                    


   uditi gli avvocati Arturo Carlo Jemolo e Paolo Barile, per


Longhitano Giuseppe, gli avvocati Massimo Severo Giannini e Nino Gaeta,


per l'Ordine del giornalisti di Sicilia, ed il sostituto avvocato


generale dello Stato Piero Peronaci, per il Presidente del Consiglio


dei Ministri.                                                          


                         Ritenuto in fatto                          



  1. - Con ordinanza del 5 giugno 1967, emessa nel procedimento


penale a carico di Giuseppe Settineri e Giuseppe Longhitano, il pretore


di Catania ha sollevato varie questioni di legittimita' costituzionali


concernenti numerose disposizioni della legge 3 febbraio 1963, n. 69,


relativa all'ordinamento della professione di giornalista.            


   Dopo aver osservato che nel giudizio innanzi a lui pendente vanno


applicate norme che, imponendo l'iscrizione obbligatoria nell'albo,


costituiscono una limitazione assoluta della liberta' di stampa e dopo


aver messo in evidenza che la sopravvenuta amnistia del reato ascritto


agli imputati non esclude la rilevanza   della   questione   sulla


legittimita' costituzionale delle norme che lo configurano, il pretore


enuncia le ragioni che gli fanno ritenere non manifestamente infondati


i dubbi sulla costituzionalita' delle disposizioni impugnate e che


possono cosi' riassumersi:                                            


   1) l'art. 29 della legge condiziona l'iscrizione nell'elenco del


professionisti alla previa iscrizione nel registro del praticanti ed


all'esercizio continuativo della pratica per almeno 18 mesi: con il che


la possibilita' di intraprendere l'attivita' giornalistica viene fatta


dipendere dalla completa discrezionalita' - artt. 33 e 34 - degli


editori, del direttori del giornali e, attraverso l'Ordine, del


giornalisti gia' iscritti;                                            


   2) l'iscrizione nell'elenco dei pubblicisti - art. 35 - e'


condizionata alla dimostrazione di aver svolto attivita' retribuita per


almeno due anni, alla certificazione del direttori delle pubblicazioni


ed alla valutazione del singoli Consigli dell'Ordine: e cio' col


pericolo di una possibile forma di censura ideologica.                


   A proposito di queste prime due censure il pretore, rilevato che


alla   discrezionalita'   altrui   le   suddette   norme rimettono la


possibilita' di esercitare un diritto di liberta' costituzionalmente


garantito   e da valutare anche in riferimento all'art. 3 della


Costituzione, esclude ogni possibilita' di raffronto tra l'istituzione


dell'albo del giornalisti e gli albi relativi ad altre attivita'


professionali che non riguardano l'esercizio di diritti pubblici


soggettivi, ed osserva che la liberta' di manifestare il proprio


pensiero non tollera limitazioni che non trovino fondamento negli


stessi principi costituzionali;                                        


   3) gli artt. 46 e 47, nelle parti in cui prescrivono l'obbligo di


iscrizione all'albo per i direttori e i vice direttori responsabili dei


quotidiani, dei periodici e delle agenzie contrastano sia con l'art. 21


che con gli artt. 18, 19 e 33 della Costituzione, perche' possono


compromettere la liberta' di stampa, la liberta' religiosa, la liberta'


di associazione e la liberta' della cultura;                          


   4) l'art. 36 condiziona l'iscrizione di uno straniero ad un


trattamento di reciprocita', laddove l'art. 21 della Costituzione


garantisce a "tutti" la libera manifestazione del pensiero; ed inoltre


la limitazione dell'iscrizione - v. art. 33 reg. - a chi abbia


esercitato la professione in conformita' alle leggi dello Stato di


appartenenza soffoca la libera voce di chi e' cittadino di un paese che


non conosca la liberta' di stampa;                                    


   5) l'art. 63, comma terzo, prevede la partecipazione di giornalisti


designati dal Consiglio dell'ordine ai collegi giudiziari di primo e


secondo grado, ma, in quanto non prevede le garanzie necessarie ad


assicurarne l'indipendenza, viola l'art. 108 della Costituzione;      


   6) la struttura di corporazione chiusa, propria dell'Ordine, fa


apparire costituzionalmente illegittimi:   a) l'art. 28 (v. anche art.


32 reg.), che affida alla decisione irrevocabile del Consiglio la


valutazione della natura delle pubblicazioni a carattere tecnico,


professionale e scientifico; b) l'art. 47, comma primo, che attribuisce


al Consiglio il compito di accertare se determinate pubblicazioni siano


organi di partiti o di movimenti politici o di   organizzazioni


sindacali,   e   cio'   col pericolo che siano limitati i diritti


riconosciuti dagli artt. 39 e 49 della Costituzione; c) gli artt. 51, c


e d, 54 e 55, relativi alla sospensione ed alla radiazione, perche'


queste misure colpiscono non solo il singolo, ma anche il periodico, al


quale vien meno uno del requisiti richiesti per la registrazione; d)


l'art. 24, che attribuisce al Ministro di grazia e giustizia poteri che


possono incidere sulla liberta' di stampa.                            


   L'ordinanza mette in evidenza che, pur essendo   strettamente


rilevanti per il giudizio in corso solo le questioni relative agli


artt. 45, 29, 33, 34 e 35, vengono rimesse alla Corte anche le altre


disposizioni di cui si e' fatto cenno perche' la Corte ne pronunzi la


caducazione in forza dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87. Il


pretore conclude col rilievo che molte delle norme impugnate non


sarebbero forse incostituzionali se l'alto non avesse carattere di


obbligatorieta', e a tal proposito ricorda sia le norme fasciste che


proprio attraverso la regolamentazione dell'attivita' giornalistica


attentarono alla liberta' di stampa, sia le opinioni nettamente


contrarie all'istituzione dell'albo espresse, durante la Costituente e


dopo, da eminenti personalita' del mondo democratico.                  



  1. - L'ordinanza, regolarmente notificata alle parti, al pubblico


ministero ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai


Presidenti delle due Camere, e' stata pubblicata nella Gazzetta


Ufficiale n. 271 del 28 ottobre 1967.                                  


   Nel presente giudizio si sono costituiti il   sig.   Giuseppe


Longhitano, l'Ordine del giornalisti di Sicilia ed il Presidente del


Consiglio dei Ministri.                                                


   La difesa del Longhitano, dopo aver rilevato che l'attivita' svolta


dal giornalista professionista e' in sostanza attivita' di lavoro


subordinato e che percio' la legge in esame applica la normativa


generale concepita per i liberi professionisti a persone che a tale


categoria non appartengono, denuncia il pieno contrasto fra la legge


che riserva l'attivita' giornalistica solo a chi sia iscritto in un


albo ed il principio costituzionale che a tutti garantisce il diritto


di manifestare il proprio pensiero con lo scritto o con ogni altro


mezzo di diffusione e, dunque, anche attraverso il giornale, che e' il


piu' antico e piu' usato strumento di propaganda delle idee: contrasto


ancor piu' evidente se si considera che la stampa non puo' essere


soggetta ad autorizzazioni, mentre la legge consente la redazione del


giornale solo a chi abbia ricevuto il crisma di un apparato in vario


modo agganciato ad organi statali. Ne' varrebbe, secondo la difesa, far


richiamo a norme le quali impongono prove di capacita' per l'esercizio


di determinate attivita', perche' esse presuppongono la necessita' di


accertare doti tecniche a tutela di interessi del terzi, laddove


pretendere che il giornale sia ben fatto significa imprimergli un


carattere di ufficiosita': il giornalismo si avvicina all'arte e non


tollera altro giudizio che quello del pubblico del lettori, men che mai


un giudizio (ad es. perfino sull'obbligo del rispetto della verita'


sostanziale del fatti) che l'art. 2 finisce con l'affidare addirittura


ai Tribunali dello Stato. La legge, continua la difesa, puo' divenire,


ad un primo avvento di governo autoritario, pericoloso mezzo di


pressione e contrasta altresi' con l'art. 3, secondo comma, della


Costituzione, perche', pretendendo titoli di cultura, impedisce a


soggetti che non li posseggano o non possano sottoporsi alla pratica,


di dar vita ad un giornale; con gli artt. 18, 19, 39 e 49 della


Costituzione perche' la pubblicazione di un giornale puo' essere il


fine di un'associazione, puo' servire allo scopo di promuovere un


risveglio religioso, puo' avere finalita' sindacali o politiche; con


l'art. 33 perche' il campo prossimo al giornalismo e' quello della


cultura e dell'arte; infine con l'art. 108 della Costituzione perche'


e' la maggioranza del Consiglio dell'ordine, che quasi sempre ha


colorazione politica, a designare i componenti del collegio giudicante


e perche' questa designazione e' fatta dallo stesso organo contro le


cui deliberazioni si ricorre.                                          


   Tutte queste ragioni - cosi' conclude la difesa - dimostrano


l'incostituzionalita' della legge, ma non pregiudicano la possibilita'


di contratti collettivi di categoria e anche di leggi che in materia di


concorsi,   di   previdenza ecc. dovessero operare distinzioni tra


categorie   e   categorie   di   giornalisti,   secondo   il   criterio


dell'importanza del giornale, dell'intensita' di opera prestatavi e


cosi' via.                                                            



  1. - Opposte sono le conclusioni alle quali perviene la difesa


dell'Ordine del giornalisti di Sicilia (atto di deduzioni depositato il


16 novembre 1967) la quale, dopo una breve ricostruzione delle


circostanze di fatto che diedero origine al processo di merito, osserva


che lo stesso pretore ha dichiarato   irrilevanti   le   questioni


concernenti alcuni articoli della legge sicche' l'oggetto del giudizio


di costituzionalita', in base ai principi, deve riguardare solo gli


artt. 45, 29, 33, 34 e 35 in riferimento agli artt. 21 e 3 della


Costituzione. Cio' premesso, la difesa contesta la fondatezza dei dubbi


prospettati dal giudice a quo: ed infatti, a suo avviso, e' da


escludere che da parte degli editori, dei direttori e degli stessi


Ordini possa essere esercitata una qualsiasi discrezionalita' in ordine


ai vari momenti del procedimento di iscrizione nell'albo; e' certo che


tutti i giornali ospitano scritti di non giornalisti, e la stessa


legge, disponendo che chi chiede di essere incluso nell'elenco del


pubblicisti esibisca giornali e periodici contenenti suoi scritti,


conferma che e' ben possibile esprimere il proprio pensiero attraverso


i giornali senza avere qualifiche professionali; in definitiva la legge


impugnata e' congegnata in modo da salvaguardare rigorosamente la


liberta' ed ha a solo fine la tutela del   giornalista   contro


l'imprenditore, affidata ad un ordine a struttura democratica.        


   La difesa dell'Ordine, per completezza di esposizione, esamina


anche le altre questioni che, per quanto in precedenza esposto, a suo


parere,   devono essere ritenute irrilevanti. In particolare essa


sostiene: a) gli artt. 46 e 47 sono incensurabili, perche' se sul


direttore e vice direttore gravano particolari responsabilita', non si


puo' non richiedere che tali cariche siano ricoperte da persone


qualificate   attraverso   l'iscrizione nell'albo; b) la disciplina


relativa all'iscrizione del giornalista straniero e' infondata, perche'


l'iscrizione in un elenco non viola la liberta' di manifestazione del


pensiero; c) la particolare composizione dei collegi giudicanti di


primo e secondo grado e' legittima' alla stregua della   stessa


giurisprudenza di questa Corte che si e' gia' occupata di collegi


aventi quali componenti soggetti estranei alla magistratura; d) il


giudizio   del   Consiglio   sulla   natura tecnica, professionale o


scientifica di pubblicazioni non e' libero, ma ha il carattere di


discrezionalita' tecnica; e) per quanto concerne le eccezioni stabilite


per i periodici di partito politico o di sindacato, si tratta di una


circostanza obbiettiva che qualunque giudice puo' accertare; f) che la


sospensione o radiazione dall'albo del direttore di giornali faccia


venir meno uno dei requisiti richiesti per la registrazione del


periodico e' cosa del tutto logica e inevitabile; g) i poteri conferiti


al Ministro sono gli stessi che spettano nei confronti di qualsiasi


ordine professionale e non si vede quale norma costituzionale sia


violata. La difesa conclude chiedendo che tutte le questioni sollevate


dal pretore vengano dichiarate non fondate.                            



  1. - Secondo l'Avvocatura dello Stato - v. atto di deduzioni


depositato il 17 novembre 1967 - la stessa civilta' contemporanea,


allargando l'orizzonte sul quale la collettivita' porta la   sua


attenzione e accrescendo le possibilita' tecniche dell'informazione,


imprime all'attivita' giornalistica   uno   spiccato   carattere   di


professionalita' che non poteva lasciare insensibile il legislatore. In


questa premessa va inquadrata la legge in esame, che non appare in


contrasto con la Costituzione. Gia' la Corte, infatti, ha riconosciuto


(sent. n. 38 del 1961) che il legislatore ha potesta' di stabilire


adeguata disciplina all'esercizio della manifestazione del pensiero


attraverso la stampa, ed e' da escludere che l'art. 21   della


Costituzione   richieda   che   il   diritto   ivi   consacrato   debba


necessariamente esercitarsi attraverso la professione di giornalista.


La legge in esame non nega che chi non voglia intraprendere la


professione giornalistica possa limitarsi ad un'attivita' giornalistica


occasionale, e di conseguenza e' erroneo ritenere che per poter


manifestare il proprio pensiero sia indispensabile esercitare la


professione di giornalista: sicche' la questione di costituzionalita'


e' totalmente infondata. Tale essa appare anche per quanto riguarda le


norme che disciplinano le modalita' dell'iscrizione, tutte intese


all'accertamento di requisiti che hanno natura specializzante: e non e'


dato vedere come la conoscenza delle cognizioni richiesta dalla legge


nonche' l'esercizio della pratica o l'esibizione di scritti possano in


qualche modo limitare la liberta' del soggetto. Circa le altre


questioni sollevate dal pretore, anche l'Avvocatura mette in evidenza


che la stessa ordinanza le dichiara irrilevanti: esse comunque sono


infondate perche' le disposizioni impugnate sono tutte in armonia con


le caratteristiche proprie di un albo professionale e coi poteri di


autogoverno dell'Ordine, il cui esercizio e' sempre sindacabile in via


giurisdizionale.                                                      



  1. - Tutte le parti hanno depositato memorie illustrative delle


tesi gia' sostenute negli atti di costituzione.                        


   La difesa del Longhitano sottolinea, anzitutto, il contrasto fra


l'albo dei giornalisti, disciplinato dalla legge impugnata, col sistema


generale degli albi professionali: i giornalisti, infatti, non sono


liberi   professionisti, ma impiegati; la disciplina delle classi


professionali in ordini o collegi ha sempre lo scopo di tutelare un


interesse sociale, e presuppone che gia' ci sia una delimitazione degli


appartenenti alla categoria attraverso la qualificazione di un titolo


di studio, laddove, come e' logico, l'ordine dei giornalisti prescinde


da tale requisito; gli ordini non sono creati per perseguire interessi


sindacali, sicche' lo scopo attribuito alla legge, e, cioe', la tutela


della   categoria,   e'   insussistente,   come   e' dimostrato dalla


concomitante presenza di   contratti   collettivi   stipulati   dalle


associazioni. Dopo aver definito come atto di ammissione l'iscrizione


nell'albo, la difesa osserva che rilevante ai fini della valutazione


della violazione dell'art. 21 della Costituzione e' il controllo


amministrativo che si svolge nei confronti del giornalisti al momento


dell'ammissione   (artt.   31,   34,   35), nel corso dell'esercizio


professionale (procedimento disciplinare in relazione a fatti non


conformi al decoro ed alla dignita'; azione giudiziaria ex art. 63 ma


con collegi integrati da un giornalista professionista e da un


pubblicista) ed esercitato anche dal Ministro della giustizia. Fatta


questa ampia premessa, la memoria prosegue affermando che la disciplina


dell'albo del giornalisti affievolisce il diritto soggettivo perfetto


nascente   dell'art.   21 della Costituzione, e cio' a causa del


conferimento di una potesta' discrezionale che da' luogo anche a


disparita' di trattamento: richiamando quanto gia' detto, la difesa


conduce un analitico esame delle norme che tale discrezionalita'


affidano all'ordine e conclude che siffatto regime integra una prima


violazione degli artt. 21 e 3 della Costituzione, dalla quale deriva


la illegittimita' non solo di singole norme ma dell'intera legge:


tuttavia anche le ulteriori censure mosse dall'ordinanza di rimessione


ad altre disposizioni del provvedimento sono pienamente fondate.      


   Ad avviso della difesa dell'Ordine del giornalisti di Sicilia


invece, la tesi della incostituzionalita' della legge non poggia su


alcuna argomentazione giuridica, ma nasce dalla confusione fra due


fenomeni nettamente distinti, vale a dire l'esercizio della professione


giornalistica e la liberta' di manifestazione del pensiero a mezzo


della   collaborazione a giornali. Quest'ultima e' e puo' essere


esercitata da chiunque, come e' dimostrato dalla realta' dei fatti che


trova pieno riscontro nelle norme in esame: l'art. 35 della legge


infatti presuppone ovviamente la possibilita'   di   collaborazione


giornalistica, regolarmente retribuita, da parte di chi giornalista non


e'. Cio' e' sufficiente, secondo la difesa, a dimostrare che la legge


non pone alcuno ostacolo a chi voglia scrivere sui giornali e non viola


la liberta' sancita dall'art. 21 della Costituzione: tuttavia va anche


aggiunto che la tesi avversaria, secondo la quale non si potrebbe


rinvenire   giustificazione   alcuna all'istituzione dell'Ordine del


giornalisti, e' inesatta perche' non tiene conto della mutata realta'


in cui gli ordini professionali oggi si muovono, portandoli ad


interessarsi sempre piu' ai professionisti impiegati. L'Ordine del


giornalisti si inserisce in questa problematica contemporanea, regola


una realta' assai complessa, e la sua istituzione - che, tuttavia, non


impone la iscrizione nell'albo quale presupposto della collaborazione


ai giornali - risponde all'esigenza di apprestare una garanzia di


serieta'   di   preparazione professionale, attua una tutela della


professione, garantisce i giornalisti nei confronti delle imprese.    


   L'Avvocatura dello Stato a sua volta richiama le trasformazioni


sociali   che   giustificano   il carattere di professionalita' del


giornalismo e mette in evidenza che la legge non impone affatto


l'esercizio della professione a chi voglia manifestare il proprio


pensiero a mezzo della stampa: l'eventualita' che il giornale rifiuti


di ospitare scritti di un non giornalista e' irrilevante, perche' anche


il giornalista professionista puo' non ottenere di essere assunto


presso un giornale. Quanto alle norme ritenute dallo stesso pretore


irrilevanti, l'Avvocatura osserva che l'ordinanza invoca l'art. 27


della legge 11 marzo 1953, n. 87, non a proposito, perche' tale


disposizione puo' essere applicabile solo nei limiti dell'impugnazione


e non nel caso di questioni costituzionali totalmente diverse.        



  1. - Nel corso di un procedimento civile, promosso dalla signora


Maria Ricciardi Cuniberti per impugnare la deliberazione del 22


settembre 1966 con la quale il Consiglio nazionale dell'ordine del


giornalisti aveva respinto il suo ricorso avverso il provvedimento di


cancellazione dall'albo emanato dal Consiglio interregionale Piemonte -


Valle d'Aosta, il Tribunale di Torino ha sollevato di ufficio una


questione di legittimita' costituzionale dell'art. 63, comma terzo,


della legge 3 febbraio 1963, n. 69, in riferimento agli artt. 102,


secondo comma, e 108 cpv. della Costituzione.                          


   L'ordinanza, affermata la rilevanza della questione, osserva che


l'ordinamento costituzionale, ispirato al principio dell'unita' della


giurisdizione, autorizza le sezioni specializzate, ma solo a patto che


queste non si trasformino in veri e propri giudici speciali: ipotesi


che si verifica quando vien meno l'indipendenza del membri laici del


collegio. Dopo aver richiamato i principi affermati da questa Corte


nella sentenza n. 108 del 1962 relativa alle sezioni specializzate


agrarie, il Tribunale di Torino rileva che nella norma in esame - la


quale prevede l'integrazione del collegio con la partecipazione di un


giornalista e di un pubblicista nominati in numero doppio   dal


Presidente della Corte di appello su designazione del Consiglio


nazionale dell'ordine - si riscontrano le stesse deficienze che in


quella   occasione   la   Corte   ritenne   costituissero   motivo   di


illegittimita' costituzionale: da una parte, infatti, manca   una


sufficiente specificazione del requisiti di idoneita' e capacita' del


membro laico, tale non potendo ritenersi la mera qualifica   di


giornalista; dall'altra non viene assicurata la necessaria indipendenza


nei confronti dell'organizzazione di provenienza, ne' la norma accenna


ai casi di ricusazione o di astensione o a quelli di sostituzioni e


supplenza, con la conseguente impossibilita' di dare applicazione agli


artt. 51 e 52 del Codice di procedura civile.                          



  1. - L'ordinanza, emessa il 7 febbraio 1967, ritualmente notificata


alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai


Presidenti delle due Camere, e' stata pubblicata nella Gazzetta


Ufficiale n. 190 del 29 luglio 1967.                                  


   Nel precedente giudizio si e' costituita - atto depositato l'8


maggio 1967 - la sola Avvocatura dello Stato in rappresentanza e difesa


del Presidente del Consiglio.                                          


   Nelle deduzioni ed in una successiva memoria essa sostiene che


proprio alla stregua della giurisprudenza di questa Corte - sent. n. 76


del 1961 e n. 108 del 1962 - la questione sollevata dal Tribunale di


Torino appare non fondata: ed infatti, nella specie, l'idoneita' del


membro laico e' inerente alla stessa appartenenza alla categoria


professionale disciplinata per legge dall'Ordine e l'indipendenza - che


nelle   norme   costituzionali   sembra   peraltro   doversi   riferire


all'indipendenza "esterna" - e' assicurata pienamente perche', una


volta nominati, gli esperti sono sottratti   ad   ogni   ingerenza


dell'Ordine.     L'Avvocatura conclude osservando che il Consiglio


nazionale, su designazione del quale la nomina viene effettuata, non ha


alcun potere ne' sul professionista ne' sull'Ordine regionale al quale


questo e' iscritto; la nomina in numero doppio assicura, infine,


l'osservanza del principio della precostituzione del   giudice   e


l'applicazione degli istituti dell'astensione e della ricusazione.    



  1. - Nell'udienza pubblica i difensori delle parti hanno ampiamente


illustrato le rispettive tesi e conclusioni.                          


                       Considerato in diritto                        



  1. - Le ordinanze del pretore di Catania e del Tribunale di Torino


propongono questioni di   legittimita'   costituzionale   concernenti


disposizioni contenute tutte nella legge 3 febbraio 1963, n. 69, e


pertanto i relativi giudizi, congiuntamente discussi nell'udienza


pubblica, possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.          



  1. - Il pretore di Catania esplicitamente afferma che rilevanti per


la decisione della causa innanzi a lui pendente sono solo le questioni


riguardanti gli artt. 45, 29, 33, 34 e 35, che vengono impugnati in


riferimento agli artt. 3 e 21 della Costituzione. Egli ritiene,


tuttavia, di poter sottoporre al controllo della Corte, in forza


dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, numerose altre


disposizioni della stessa legge, e precisamente gli artt. 46, 47 e 63,


terzo comma, 28 cpv., 51, lett. c e d, 54, 55 e 24.                    


   Questo secondo gruppo di questioni - formulate anche in rapporto a


norme costituzionali diverse da quelle in relazione alle quali vengono


denunziati gli articoli ritenuti rilevanti - non puo' formare oggetto


del presente giudizio. Ed infatti la norma procedurale invocata dal


pretore attribuisce solo alla Corte costituzionale la competenza ad


accertare ed a dichiarare se e quali disposizioni legislative siano


illegittime a causa dell'annullamento di quelle ritualmente sottoposte


al suo esame, ma non consente affatto che il giudice a quo estenda


l'impugnativa al di la' delle norme applicabili alla controversia e


proponga in questa guisa - contro il disposto dell'art. 23 della legge


11 marzo 1953, n. 87 - questioni del tutto irrilevanti per la decisione


del giudizio principale.                                              


   Da cio' consegue che l'esame della Corte deve essere portato


esclusivamente sugli artt. 45, 29, 33, 34 e 35 della legge, nonche'


sull'art. 63, terzo comma, che forma oggetto della questione sollevata


dal Tribunale di Torino. Va peraltro aggiunto che il contenuto di altre


disposizioni della legge sara' tenuto presente dalla Corte, come


innanzi si dira', in funzione di una compiuta valutazione della


legittimita' costituzionale dell'art. 45.                              



  1. - La legge 3 febbraio 1963, n. 69, ha istituito l'Ordine del


giornalisti, gli ha affidato la tenuta dell'albo, ne ha disciplinato la


struttura e il funzionamento: l'art. 45 ha condizionato all'iscrizione


nell'albo   l'uso   del titolo e l'esercizio della professione di


giornalista, sanzionando penalmente i corrispondenti divieti a norma


degli artt. 348 e 498 del Codice penale.                              


   Non spetta alla Corte valutare l'opportunità della creazione


dell'Ordine, perché l'apprezzamento delle   ragioni   di   pubblico


interesse   che   possano   giustificarlo   appartiene alla sfera di


discrezionalità riservata al legislatore. Compete invece alla Corte


accertare se la riserva della professione giornalistica ai soli


iscritti all'Ordine ed il modo in cui la legge ha disciplinato il


regime dell'albo comportino la violazione del principio costituzionale


- art. 21 - che a tutti riconosce il "diritto di manifestare


liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro


mezzo di diffusione": un diritto, come altre volte è stato detto (cfr.


sent. n. 9 del 1965), coessenziale al regime di libertà garantito


dalla   Costituzione,   inconciliabile con qualsiasi disciplina che


direttamente o indirettamente apra la via a pericolosi attentati, e di


fronte al quale non v'è pubblico interesse che possa giustificare


limitazioni che non siano consentite dalla stessa Carta costituzionale.



  1. - Cio' posto, la Corte osserva che per un'esatta valutazione del


fondamento della questione sottoposta al suo esame occorre tener


presente che la legge impugnata, realizzando un proposito espresso fin


dal 1944 dal legislatore democratico (art. 1 del D.L. Lt. 23 ottobre


1944, n. 302), disciplina l'esercizio professionale giornalistico e non


l'uso del giornale come mezzo della libera manifestazione del pensiero:


sicché è esatto quanto sostengono sia la difesa dell'Ordine di


Sicilia sia l'Avvocatura dello Stato, che essa non tocca il diritto che


a "tutti" l'art. 21 della Costituzione riconosce. Questo sarebbe certo


violato se solo gli iscritti all'albo fossero legittimati a scrivere


sui giornali, ma è da escludere che una siffatta conseguenza derivi


dalla legge. Ne costituisce riprova, oltre l'oggetto stesso del


provvedimento, l'esplicita disposizione contenuta nell'art. 35: il


quale, in quanto subordina l'iscrizione nell'elenco del pubblicisti


alla prova che il soggetto interessato abbia svolto un'"attivita'


pubblicistica regolarmente retribuita per almeno due anni", dimostra


che la stessa legge considera pienamente lecita anche la collaborazione


ai giornali che non sia ne' occasionale ne' gratuita. Senza che ci sia


bisogno di affrontare questioni di interpretazione non essenziali per


la presente decisione, appare certo che l'art. 35 circoscrive la


portata   del   divieto   sancito nell'art. 45, limita l'estensione


dell'obbligo di iscrizione all'albo e, in definitiva, conferma che


l'appartenenza   all'Ordine   non   e' condizione necessaria per lo


svolgimento di un'attivita' giornalistica che non abbia la rigorosa


caratteristica della professionalita'.                                



  1. - Questa conclusione, tuttavia, non esaurisce la questione


sottoposta alla Corte. L'esperienza dimostra che il giornalismo, se si


alimenta   anche   del   contributo di chi ad esso non si dedica


professionalmente, vive soprattutto attraverso l'opera quotidiana del


professionisti. Alla loro libertà si connette, in un unico destino, la


libertà della stampa periodica, che a sua volta è condizione


essenziale di quel libero confronto di idee nel quale la democrazia


affonda le sue radici vitali. E nessuno puo' negare che una legge la


quale, pur lasciando integro il diritto di tutti di esprimere il


proprio   pensiero   attraverso   il   giornale,   ponesse ostacoli o


discriminazioni all'accesso alla professione giornalistica   ovvero


sottoponesse i professionisti a misure limitative o coercitive della


loro liberta', porterebbe un grave e pericoloso attentato all'art. 21


della Costituzione.                                                    


   Sotto questo secondo profilo della questione, che di certo e' il


piu' delicato, la Corte deve in primo luogo accertare se l'istituzione


stessa di un Ordine giornalistico e l'obbligatorieta' della iscrizione


nell'albo non costituiscano di per se' una violazione della sfera di


liberta' di chi al giornalismo voglia professionalmente dedicarsi.    


   La Corte ritiene che a tale interrogativo si debba dare una


risposta negativa.                                                    


Chi tenga presente il complesso mondo della stampa nel quale il


giornalista si trova ad operare o consideri che il carattere privato


delle imprese editoriali ne condiziona le possibilità di lavoro, non


può sottovalutare il rischio al quale è esposto la sua libertà né


può negare la necessità di misure e di strumenti a salvaguardarla.  


   Per la decisione della presente questione - alla quale, per quanto


si è detto al n. 3, resta estranea la rilevanza degli ulteriori


profili di pubblico interesse   (fra   i   quali   quello   inerente


all'osservanza del canoni della deontologia professionale) soddisfatti


dalla legge - è in vista di tale finalita' che va valutata la funzione


che l'Ordine puo' svolgere. Il fatto che il giornalista esplica la sua


attività divenendo parte di un rapporto di lavoro subordinato non


rivela la superfluità di un apparato che secondo l'avviso della difesa


del Longhitano si giustificherebbe solo in presenza di una libera


professione,   tale il senso tradizionale. Quella circostanza, al


contrario, mette in risalto l'opportunità che i giornalisti vengano


associati in un organismo che, nei confronti del contrapposto potere economico del datori di lavoro, possa contribuire a garantire il rispetto della loro personalità e, quindi, della loro libertà: compito, questo, che supera di gran lunga la tutela sindacale del diritti della categoria e che percio' puo' essere assolto solo da un Ordine a struttura democratica che con i suoi poteri di ente pubblicovigili, nei confronti di tutti e nell'interesse della collettività, sulla rigorosa osservanza di quella dignità professionale che si traduce, anzitutto e soprattutto, nel non abdicare mai alla liberta' di informazione e di critica e nel non cedere a sollecitazioni che possano comprometterla.                                                        


   Si deve tuttavia ribadire che questa conclusione positiva e' valida


solo se le norme che disciplinano l'Ordine assicurino a tutti il


diritto di accedervi e non attribuiscano ai suoi organi poteri di tale


ampiezza da costituire minaccia alla liberta' dei soggetti. E in questa


ulteriore direzione va ora rivolta l'indagine affidata alla Corte.    


   6 - Il divieto posto nell'art. 45, come si e' detto, condiziona


all'iscrizione nell'albo il legittimo esercizio della professione


giornalistica, ed esso, a causa del disposto contenuto nell'art. 36, si


risolve in un divieto assoluto per gli stranieri che siano cittadini di


uno Stato che non pratichi il trattamento di reciprocita'. Da cio'


scaturisce la necessita' di accertare se esso non sia in contrasto con


l'art. 21 della Costituzione che a tutti, e non ai soli cittadini,


garantisce il fondamentale diritto di esprimere liberamente e con ogni


mezzo il proprio pensiero.                                            


   La Corte - anche richiamando quanto esposto al n. 4 - ritiene che,


in se' considerato, il presupposto del trattamento di reciprocita' per


l'accesso alla professione giornalistica non sia illegittimamente


stabilito, e cio' perche' e' ragionevole che in tanto lo straniero sia


ammesso ad un'attivita' lavorativa in quanto al cittadino italiano


venga assicurata una pari possibilita' nello Stato al quale il primo


appartiene.   Questa   giustificazione,   pero', non puo' estendersi


all'ipotesi dello straniero che sia cittadino di uno Stato che non


garantisca l'effettivo esercizio delle liberta' democratiche e, quindi,


della piu' eminente manifestazione di queste. In tal caso, atteso che


ad un regime siffatto puo' essere connaturale l'esclusione del non


cittadino   dalla   professione   giornalistica,   il   presupposto di


reciprocita' rischia di tradursi in una grave menomazione della


liberta' di quei soggetti ai quali la Costituzione - art. 10, terzo


comma - ha voluto offrire asilo politico e che devono poter godere


almeno in Italia di tutti quei fondamentali diritti democratici che non


siano strettamente inerenti allo status civitatis.                    


   Limitatamente a questa parte, dunque, l'art. 45 deve essere


dichiarato costituzionalmente illegittimo.                            



  1. - Passando all'esame delle norme che disciplinano l'accesso


all'albo, devono essere presi in considerazione gli artt. 29, 33, 34 e


35 della legge, che formano oggetto dell'impugnativa ritualmente


proposta dal pretore di Catania.                                      


   Ad avviso della Corte, i dubbi di costituzionalita' manifestati dal


giudice a quo non appaiono fondati.                                    


   L'art. 29 richiede per l'iscrizione nell'elenco del professionisti,


fra l'altro, l'iscrizione nel registro del praticanti e l'esercizio


della pratica per almeno diciotto mesi: dal combinato disposto di


questa norma e degli artt. 33 e 34 discende, secondo il pretore, che


l'accesso al registro del praticanti e, mediatamente, all'albo e'


rimesso alla completa discrezionalita' degli editori, del direttori e


degli altri giornalisti gia' iscritti. La Corte osserva che, se è vero


che ove il soggetto interessato non trovi un giornale che lo assuma


come   praticante   egli non potrà mai intraprendere la carriera


giornalistica, e' altrettanto vero che neppure il giornalista iscritto


può svolgere la sua attivita' professionale se non trova un editore


disposto ad assumerlo: il che dimostra che ci si trova di fronte a


conseguenze che non derivano dalla legge in esame, ma dalla struttura


privatistica delle imprese editoriali, nell'ambito della quale la non


discriminazione puo' essere assicurata soltanto dalla concorrenza della


molteplicita' delle iniziative giornalistiche.                        


   Neppure puo' dirsi che il secondo comma dell'art. 34, in quanto


richiede che lo svolgimento della pratica sia comprovata da una


dichiarazione motivata del direttore del giornale, all'arbitrio di


questi rimetta la valutazione di un presupposto per l'iscrizione


nell'elenco del giornalisti. In effetti, poiche' non risulta che


l'Ordine abbia il potere di esprimere un giudizio di ammissibilita'


basato sull'apprezzamento del modo in cui l'interessato ha esercitato


la pratica, si deve concludere che la motivazione del direttore deve


avere ad oggetto solo gli elementi formali del rapporto (durata,


continuita') e non puo' mai tradursi in un sindacato sul pensiero


espresso dal praticante.                                              


   Non si vede, infine, in che modo il Consiglio dell'Ordine possa


esercitare poteri arbitrari in ordine   all'iscrizione   nell'albo:


chiamato   a verificare la sussistenza di elementi tassativamente


indicati dalla legge ed a prendere atto del giudizio positivo delle


prove di esame predisposte per un accertamento tecnico, il Consiglio


non puo' neppure liberamente valutare la buona condotta (art. 31,


secondo comma) del richiedente, ma deve accertarla sulla base di fatti,


secondo canoni elaborati in base ad una consolidata tradizione e con


l'esclusione di ogni apprezzamento di atteggiamenti che costituiscano


estrinsecazione delle liberta' garantite dalla Costituzione. Val la


pena di aggiungere che la legge impone che i provvedimenti di rigetto


della domanda siano motivati (art. 30) e predispone su di essi il


controllo giurisdizionale (art.   63), assicurando in tal modo la


repressione di ogni abuso.                                            


   Del pari non fondata e' la questione relativa al primo comma


dell'art. 35, impugnato nella parte in cui stabilisce che al fine


dell'iscrizione nell'elenco dei pubblicisti il richiedente deve offrire


la dimostrazione di aver svolto attivita' retribuita da almeno due


anni. Il timore espresso dal giudice a quo che questa norma consenta un


sindacato sulle pubblicazioni non ha ragione di essere, perche' la


certificazione dei direttori e la esibizione degli scritti sono


elementi richiesti solo al fine di consentire che venga accertato se


l'attivita' sia stata esercitata ne' occasionalmente ne' gratuitamente


e per il tempo richiesto dalla legge, e non anche allo scopo di imporre


o di permettere una valutazione di merito capace di risolversi, come


afferma l'ordinanza, in "una forma larvata di censura ideologica".    



  1. -   Poiche'   l'ordinanza   denunzia   che   l'obbligatorieta'


dell'iscrizione nell'albo, sancita dal denunziato art. 45, rimette alla


piena "discrezionalita' altrui" l'esercizio del diritto riconosciuto


dall'art. 21 della Costituzione, con conseguente violazione anche


dell'art. 3, la Corte non puo' sottrarsi al compito di esaminare altre


disposizioni   della   legge   che   possano   incidere   sul   diritto


all'iscrizione nell'albo, e cio' non per esercitare un controllo su


norme che, per quanto si e' detto al n. 2, non sono state ritualmente


impugnate, ma solo per accertare se il loro contenuto sia tale da


determinare l'illegittimita' dell'art. 45.                            


   Sotto questo profilo ed a questi limitati effetti vengono in esame


l'art. 24, che attribuisce al Ministro per la grazia e giustizia l'alta


sorveglianza sui Consigli dell'Ordine,   e   le   disposizioni   che


conferiscono   ai Consigli poteri disciplinari che sull'iscrizione


all'albo possono incidere in via temporanea (art. 54) o definitiva


(art. 55).                                                            


   La Corte osserva che il potere del Ministro, corollario del


pubblico interesse al regolare funzionamento dei Consigli, ha per


contenuto i provvedimenti indicati nel secondo e nel terzo comma dello


stesso art. 24, sicche' nessuna ingerenza e' consentita all'esecutivo


sulla   attivita' amministrativa relativa agli iscritti, salva la


implicita possibilita' di segnalare fatti che ai sensi dell'art. 48


possano giustificare il promovimento dell'azione disciplinare: nel che


non si puo' riscontrare, in verita', nessun rischio di abuso.          


   La Corte ritiene, del pari, che i poteri disciplinari conferiti ai


Consigli non siano tali da compromettere la libertà degli iscritti.


Due elementi fondamentali vanno tenuti ben presenti: la struttura


democratica del Consigli, che di per sé rappresenta una garanzia


istituzionale non certo assicurata dalla legge precedentemente in


vigore (D.L. Lt. 23 ottobre 1944, n. 302), in base alla quale la tenuta


degli albi e la disciplina degli iscritti sono state affidate per circa


venti anni ad un organo di nomina governativa; e la possibilità del


ricorso al Consiglio nazionale ed il successivo esperimento dell'azione


giudiziaria nei vari gradi di giurisdizione. L'uno e l'altro concorrono


sicuramente ad impedire che l'iscritto sia colpito da provvedimenti


arbitrari. Essi, tuttavia, non sarebbero sufficienti a raggiungere tale


scopo, se la legge stessa prevedesse, sia pure implicitamente, una


responsabilità del giornalista a causa del contenuto dei suoi scritti


e ammettesse una corrispondente possibilità di sanzione, perché in


tal caso la libertà riconosciuta dall'art. 21 sarebbe messa in


pericolo e l'art. 45 - norma di chiusura dell'intero ordinamento


giornalistico - risulterebbe illegittimo. Ma la legge non consente


affatto una qualsiasi forma di sindacato di tale natura. Se la


definizione degli illeciti disciplinari, come è inevitabile, non si


articola   in una previsione di fattispecie tipiche, bisogna pur


considerare che la materia trova un preciso limite nel principio


fondamentale enunciato dalla stessa legge nell'art. 2. Se la libertà


di informazione e di critica è insopprimibile, bisogna convenire che


quel precetto, più che il contenuto di un semplice diritto, descrive


la funzione stessa del libero giornalista: è il venir meno ad essa,


giammai l'esercitarla che può compromettere quel decoro e quella dignità sui quali l'Ordine è chiamato a vigilare.                    



  1. - Con cio' la Corte ha esaurito l'esame delle questioni


ritualmente   proposte dal pretore di Catania.   Non puo' essere


affrontato, infatti, un ulteriore problema sul quale l'ordinanza di


rinvio si e' soffermata, se cioe' la disciplina introdotta dalla legge


limiti, ed in quale misura, il diritto di tutti di dar vita ad un


giornale e di esprimere con questo mezzo il proprio pensiero. A questa


tematica l'art. 45 e' del tutto estraneo, perche' gli oneri che in essa


verrebbero   in   discussione   non   discendono   dall'obbligatorieta'


dell'albo, ma sono autonomamente posti dagli artt. 46 e 47: da


disposizioni, dunque, che, per quanto si e' detto al n. 2, restano


fuori dell'oggetto del presente giudizio.                              



  1. -   Il   Tribunale   di   Torino   denuncia l'illegittimita'


costituzionale, per violazione degli   artt.   102   e   108   della


Costituzione, del terzo comma dell'art. 63 della stessa legge, a tenore


del quale presso il Tribunale e la Corte di appello competenti a


decidere sull'azione promossa contro le deliberazioni del Consiglio


nazionale dell'Ordine il collegio viene integrato da un giornalista


professionista e da un pubblicista, nominati in   numero   doppio


all'inizio di ogni anno dal presidente della Corte di appello su


designazione del Consiglio stesso. Non tutti i rilievi che l'ordinanza


espone con espresso richiamo ai principi affermati dalla Corte nella


sentenza n. 108 del 1962 trovano esatto riscontro nel caso in esame.


Tanto e' a dirsi sia del requisito della idoneita' dei due membri del


Collegio,   assicurata   dalla   circostanza   che deve trattarsi di


giornalisti professionisti e di pubblicisti tali qualificati in base


alle norme della stessa legge, sia della possibilita' di rendere


operanti le disposizioni relative alla astensione e ricusazione del


giudice, sufficientemente garantita dalla nomina in numero doppio. La


questione risulta invece fondata sotto il profilo che il meccanismo


predisposto dalla legge non e' tale da conferire al giudice piena


indipendenza nei confronti del Consiglio dal quale sostanzialmente egli


deriva la sua nomina.                                                  


   Giova in proposito tener presente che all'esame del Tribunale e


della Corte di appello, nella speciale composizione descritta, vengono


portate   (artt.   62   e   63) le impugnazioni promosse contro le


deliberazioni di quello stesso organo che   e'   competente   alla


designazione dei due giudici estranei alla magistratura. Vero e' che


siffatta circostanza, come si ricava dalla giurisprudenza della Corte


(sentenza n. 1 del 1967), di per se' sola non costituirebbe ragione di


illegittimita' costituzionale: tuttavia sarebbe stato necessario che la


legge impedisse ogni forma di responsabilita', anche indiretta, nei


confronti del Consiglio. Questa fondamentale garanzia, essenziale per


il rispetto del principio di indipendenza, non e' invece assicurata,


perche'   la   brevita'   del termine di durata nell'ufficio e la


possibilita' di una rinnovata designazione degli stessi soggetti non


escludono che il Consiglio possa periodicamente esercitare un implicito


sindacato sul modo col quale e' stata amministrata la giustizia in casi


nei quali era in gioco un suo diretto interesse. Percio' e' da


riconoscere che la norma impugnata contrasta con l'art. 108, secondo


comma, della Costituzione.                                            


                           PER QUESTI MOTIVI                          


                       LA CORTE COSTITUZIONALE                        



  1. a) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 45 della


legge 3 febbraio 1963, n. 69,   relativa   all'ordinamento   della


professione giornalistica, limitatamente alla sua applicabilita' allo


straniero al quale sia impedito nel paese di appartenenza l'effettivo


esercizio delle liberta' democratiche garantite dalla Costituzione


italiana;                                                              



  1. b) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 63, comma


terzo, della stessa legge;                                            



  1. c) dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale


concernenti gli artt. 29, 33, 34 e 35 sollevate dall'ordinanza 5 giugno


1967 del pretore di Catania in riferimento agli artt. 3 e 21 della


Costituzione;                                                          



  1. d)   dichiara   inammissibili   le   questioni   di   legittimita'


costituzionale degli artt. 24, 28 Cpv., 46, 47, 51, lett. c e d, 54 e


55 sollevate dalla stessa ordinanza in riferimento agli artt. 3, 21,


18, 19, 33, 39, 49 della Costituzione.                                


   Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,


Palazzo della Consulta, il 21 marzo 1968.                              


 


 





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