di Franco Abruzzo/presidente dell’Ordine dei Giornalisti della Lombardia

Supera l’esame del Consiglio di Stato - (riunito il 13 marzo 2006 in adunanza generale, ma il parere richiesto dal Governo è stato depositato a tempo di record due giorni dopo) -  lo “Schema governativo (relativo a 21 professioni intellettuali) recante disciplina dei requisiti per l’ammissione all’esame di Stato per l’abilitazione all’esercizio professionale, delle prove relative e del loro svolgimento” (meglio noto come  “Regolamento Siliquini” dal nome del Sottosegretario di Stato Maria Grazia Siliquini), ma con alcune vistose e significative mutilazioni. I supremi giudici amministrativi hanno ritenuto in conclusione che “dallo schema trasmesso debbono essere espunte quelle parti (Capi X, XI e XII del Titolo II) che modificano la disciplina dell’esame di Stato per le professioni di agrotecnico, geometra, perito agrario, perito industriale, consulente del lavoro e giornalista, richiedendo in deroga alla normativa vigente, quale requisito di ammissione, il possesso del diploma di laurea e modificando conseguentemente le prove d’esame, con le modifiche contenute nei Titoli I, III e IV”.

Il Consiglio di Stato ritiene “doveroso prendere atto della novità costituita dalla intervenuta emanazione del decreto legislativo n. 30 del 2006” (“dlgs La Loggia”) e, quindi, conviene  che “la disciplina dei titoli di studio richiesti per l’esercizio delle professioni intellettuali, sia pure indirettamente attraverso la esclusione dall’ambito di applicazione del decreto legislativo, viene ricondotta nella materia dell’esame di abilitazione e quindi attribuita alla legislazione esclusiva dello Stato. Per altro dall’ascrivibiltà della materia in tale ambito di competenza discende ovviamente la permanenza in capo al Governo della potestà regolamentare, ma non anche automaticamente l’idoneità della fonte regolamentare, e ancor più di un regolamento di delegificazione, a disciplinare integralmente quella stessa materia”. In sostanza, secondo il  Consiglio di Stato, il Governo  non ha, comunque, la libertà di manipolare a suo piacimento  i titoli di studio  richiesti per l’esercizio professionale.

Lo schema  del “Regolamento  Siliquini” è stato predisposto ai sensi dell’articolo 1, comma 18, della legge 14 gennaio 1999 n. 4  allo scopo “di disciplinare, per 21 professioni, i requisiti per l’ammissione all’esame di Stato per l’abilitazione all’esercizio professionale, le prove d’esame e le relative modalità di svolgimento”. Figlio legittimo di quella legge è il  Dpr 5 giugno 2001 n. 328 “recante modifiche e integrazioni della disciplina dei requisiti per l’ammissione all’esame di Stato e delle relative prove per l’esercizio di alcune professioni, nonché della disciplina dei relativi ordinamenti”. Si legge nel parere: “Con questo provvedimento si sono istituite le sezioni A e B degli albi professionali dei dottori agronomi e forestali, degli architetti, pianificatori paesaggisti e conservatori, degli assistenti sociali, degli attuari, dei biologi, dei chimici, dei geologi e degli ingegneri, prevedendo l’iscrizione alle stesse, rispettivamente, dei laureati specialistici e triennali, che abbiano superato l’apposito esame di abilitazione, precisando le relative competenze professionali e stabilendo altresì i requisiti di ammissione all’esame di Stato e le relative prove. Per le professioni di agrotecnico, geometra, perito agrario e perito industriale il Dpr 328/2001 si era limitato ad introdurre anche la possibilità di accesso con il diploma di laurea e un tirocinio di sei mesi”. Quel Dpr  in sostanza  “era stato predisposto in conseguenza della riforma del diploma di laurea, per adeguare le regole di accesso a quelle professioni per il cui esercizio l’ordinamento richiedeva il possesso di un titolo di studio che non trovava corrispondenza nei nuovi corsi di laurea e nei nuovi titoli introdotti (laurea triennale e laurea specialistica, articolate in diverse classi)”.  “L’art. 1, comma 18, della legge n. 4 del 1999 deve infatti interpretarsi  - spiegano gli estensori del parere - alla luce di una lettura complessiva che tenga conto anche dei criteri direttivi fissati dalle lettere a), b) e c), che parimenti concorrono a definire l’ambito della autorizzazione ad emanare il regolamento di delegificazione. Le lettere a) e b) ricollegano strettamente gli interventi riformatori possibili, concernenti la rideterminazione degli ambiti consentiti di attività professionale e la eventuale istituzione di apposite sezioni degli albi in relazione ai suddetti ambiti, alle modifiche dei diplomi universitari introdotte in applicazione dell’art. 17, comma 95, della legge n. 127 del 1997, limitandoli quindi a quelle professioni per le quali le norme vigenti già prevedano il requisito del possesso del diploma di laurea; inoltre la stessa lettera c) ricollega la modifica dei requisiti di ammissione e delle prove degli esami di Stato a quanto disposto ai sensi della lettera a) al limitato fine di stabilire la necessaria coerenza con quelle modifiche”

Nel parere si può leggere che “il  Dpr n. 328 del 2001 ha regolamentato in modo compiuto solo quelle professioni per il cui esercizio era richiesto dalla normativa vigente il requisito del possesso del diploma di laurea, mentre per alcune professioni (geometra, perito industriale, perito agrario e agrotecnico) per le quali la legislazione vigente non richiedeva il diploma di laurea, ha bensì previsto di aggiungere “in parallelo e in alternativa” anche tale requisito, ma al solo fine di consentire la libera circolazione in Europa dei professionisti laureati, senza richiedere il suddetto requisito come condizione necessaria e senza diversificare i contenuti della professione in relazione al possesso o meno del diploma di laurea: soluzione che può ritenersi rientrare nell’ambito della “delega” perché ha mantenuto per quelle professioni i canali vigenti di accesso e non ha comportato neppure modifiche delle prove d’esame”. Questi lunghi virgolettati costituiscono i passaggi più importanti dell’intero parere  perché offrono una chiave di lettura interessante anche per  la professione di giornalista.

Due vie di accesso (diploma e laurea) per le professioni di agrotecnico, geometra, perito agrario, perito industriale, consulente del lavoro e giornalista.  In sostanza il Consiglio di Stato afferma che rientra nella legge l’impostazione del vecchio Dpr 328/2001, che, per un gruppo di professioni, prevede la doppia via di accesso (diploma e laurea). Le professioni di agrotecnico, geometra, perito agrario, perito industriale, consulente del lavoro e giornalista,  oggi espunte dal “regolamento Siliquini”, resteranno agganciate  ai diplomi di scuola media superiore, ma, in parallelo, anche alle  lauree  della durata minima di tre anni. Il  Dpr 328/2001, che  “si era limitato ad introdurre anche la possibilità di accesso con il diploma di laurea”, non aveva cancellato il  diploma quale titolo  valido per l’accesso, ma aveva ignorato i giornalisti escludendoli dal provvedimento regolamentare con una decisione poi drasticamente censurata dalla  seconda sezione consultiva del Consiglio di Stato con il parere 448/2001 (depositata il 7 maggio 2002)..

L’Ufficio legislativo del Miur (Ministero dell’Università, Istruzione e Ricerca), guidato dall’avvocato Daniela Salmini, si accinge  a riscrivere a tappe forzate  il “Regolamento Siliquini”, tenendo conto in maniera rigorosa del diktat del Consiglio di  Stato.  Le professioni di agrotecnico, geometra, perito agrario, perito industriale, consulente del lavoro e giornalista saranno inserite nel nuovo Dpr ma, ovviamente, la laurea – come suggerisce lo stesso parere - non sarà il titolo esclusivo per l’accesso come, invece, era previsto dallo schema approvato dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 22 dicembre 2005. Il nuovo testo del  Dpr, che dovrebbe essere licenziato  dal Consiglio dei Ministri del 24 marzo, sarà sottoposto alla firma del Presidente della Repubblica prima di approdare nelle pagine della “Gazzetta Ufficiale”.   

 “Anche” la laurea titolo di accesso alla professione di giornalista. Per quanto riguarda  la professione di giornalista, l’attuale ordinamento è stato modificato secondo questo schema. Saranno ammessi  all'esame di Stato: .

a) coloro che, in possesso del titolo di studio previsto dal previgente ordinamento (diploma di  scuola media superiore), svolgono attività redazionale giornalistica ovvero

b) coloro che  in possesso di una laurea della durata minima di tre anni (non solo in Scienze della Comunicazione)  frequentano:

1) master universitari biennali in giornalismo o corsi biennali specialistici di laurea in Giornalismo  disciplinati sulla base di convenzioni  stipulate tra Atenei e Consiglio nazionale dell'Ordine dei Giornalisti, ovvero

2) corsi biennali presso “Istituti di formazione al giornalismo” (come il “De Martino” di Milano) riconosciuti con deliberazione del Consiglio nazionale dell'Ordine dei Giornalisti ai quali si accede per concorso e con laurea almeno triennale.

Il parere tocca anche un argomento molto delicato per la professione di giornalista: ”Sembra invero da ricomprendere tra le norme generali regolatrici della materia dell’esame di Stato per l’abilitazione professionale l’individuazione quale requisito di ammissione di un determinato livello del titolo di studio: si tratta infatti di un requisito strettamente connesso al principio della più ampia libertà di accesso alle professioni, enunciato come tale dagli articoli 2 e 4 dello stesso decreto legislativo n. 30 del 2006 ed espressione della libertà di iniziativa economica garantita dall’art. 41 della Costituzione. Ed è appena il caso di aggiungere che per talune professioni, come quella di giornalista, il principio della libertà di accesso alla professione impatta anche su altri diritti costituzionalmente garantiti, come la libertà di informazione e la libertà di manifestazione del pensiero con ogni mezzo di diffusione”. Queste considerazioni sono alla base della richiesta dell’Ordine  di consentire l’accesso alla professione di giornalista con il possesso di una qualsiasi laurea e non solo con quella triennale in Scienze della comunicazione o con altre equipollenti (Sociologia, Relazioni pubbliche, Lettere, Filosofia, Giurisprudenza, Scienze politiche, Economia). Il giornalismo vive sull’attualità e chi tratta l’attualità deve avere un bagaglio di conoscenze molto vasto. Va osservato che agli estensori del parere (Paolo  De Joanna e Donato Marra, il primo già segretario generale di Palazzo Chigi all’epoca della presidenza D’Alema e il secondo già segretario generale della Camera all’epoca della presidenza Jotti) è sfuggito quanto la  Corte costituzionale ha scritto sul punto  con la sentenza 11/1968: “La Corte osserva che per un'esatta valutazione del fondamento della  questione  sottoposta  al  suo  esame  occorre  tener  presente  che la legge impugnata, realizzando un proposito espresso fin  dal 1944 dal legislatore democratico (art. 1 del D.L.  Lt.  23  ottobre  1944, n. 302), disciplina l'esercizio professionale giornalistico e non  l'uso del giornale come mezzo della libera manifestazione del pensiero:  sicché è  esatto  quanto  sostengono  sia  la  difesa dell'Ordine di  Sicilia sia l'Avvocatura dello Stato, che essa non tocca il diritto che  a "tutti" l'art. 21 della Costituzione riconosce. Questo sarebbe  certo violato  se  solo  gli iscritti all'albo fossero legittimati a scrivere  sui giornali, ma  è  da escludere che una  siffatta  conseguenza  derivi  dalla  legge”. 

 “I princìpi relativi al livello dei titoli di studio richiesti non possono trarsi dalle direttive comunitarie”. I giornalisti italiani discriminati come gli psicologi francesi.  Un passo del parere polemizza indirettamente con la memoria presentata dall’Ordine dei Giornalisti della Lombardia sul peso di alcune direttive comunitarie (in particolare la 89/48/Cee inglobata nel dlgs 115/1992) sulle professioni intellettuali. Scrivono gli estensori del parere: “Infine neppure può sostenersi che i princìpi relativi al livello dei titoli di studio richiesti possano trarsi dalle direttive comunitarie. In proposito si ricorda innanzi tutto che, ai sensi dell’art. 4 della legge 9 marzo 1988, n. 86 recante norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari, le direttive possono essere attuate mediante regolamento solo se così dispone la legge comunitaria e nelle materie non riservate alla legge. Si deve inoltre osservare che le direttive comunitarie in materia di professioni, a contenuto generale, allo stato mirano a stabilire le condizioni necessarie per assicurare la libera circolazione all’interno dell’Unione Europea degli esercenti le professioni “regolamentate” attraverso il reciproco riconoscimento dei titoli eventualmente richiesti, non già ad imporre il possesso di determinati titoli per l’esercizio della generalità delle professioni nell’ambito dei singoli Stati che la compongono; in particolare non si impone il possesso del diploma di laurea per l’esercizio delle professioni per le quali tale requisito è invece introdotto dallo schema di regolamento in esame”. Gli estensori dimenticano la vicenda della Repubblica francese, censurata dalla Corte europea di Giustizia  (con la sentenza C-285/00) non avendo adottato una normativa specifica relativa al riconoscimento dei diplomi che danno accesso alla professione di psicologo. Queste le conclusioni della Corte: “LA CORTE (Quarta Sezione) dichiara e statuisce: Non avendo adottato una normativa specifica relativa al riconoscimento dei diplomi che danno accesso alla professione di psicologo ed intesa a dare attuazione, per quanto riguarda questa professione, alla direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/48/CEE, relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza di tale direttiva”. La  Repubblica Italiana, invece, ha recepito in maniera inadeguata, discriminatoria e parziale la direttiva n. 89/48/CEE, non includendo (al pari delle altre) la professione di giornalista nell’Allegato A del Dlgs n. 115/1992, pur in presenza del Diploma triennale universitario (o laurea  breve)  in Giornalismo (decreto 31 ottobre 1991 - riforma Salvini). Oggi il Consiglio nazionale dell’Ordine dei Giornalisti, se vuole, è in grado di far condannare dalla  Corte europea di Giustizia la Repubblica italiana per le dimenticanze del 1991! I giornalisti italiani sono stati trascurati come gli psicologi francesi!

Professioni intellettuali e  “altre” professioni. Il Consiglio di Stato richiama infine “l’attenzione sulle conseguenze alle quali finirebbe per condurre la ritenuta inapplicabilità alle professioni intellettuali del comma 2 dell’art 4 del decreto legislativo n. 30 del 2006, che riserva alla legge statale la definizione dei titoli professionali necessari per l’esercizio delle attività che richiedono una specifica preparazione a garanzia di interessi pubblici generali: i titoli di studio necessari per l’accesso alle professioni potrebbero essere stabiliti con regolamento per le professioni intellettuali, mentre sarebbero riservati alla legge per le altre professioni. Una posizione soggettiva potrebbe così risultare – proprio nelle materie a più alta esigenza di tutela sotto il profilo dei diritti di libertà economica e civile – meno tutelata allorché rimessa alla competenza legislativa esclusiva dello Stato qualora si ammetta che per ciò solo possa essere disciplinata integralmente in via regolamentare o con provvedimenti amministrativi generali”. Le osservazioni sono puntuali e accettabili in linea teorica. Nello specifico sono sbagliate. E’ pacifico che la individuazione di nuove professioni, come è avvenuto di recente per alcune professioni mediche, richieda una legge: “Rientra nella discrezionalità del legislatore ordinario determinare le professioni intellettuali per l'esercizio delle quali è opportuna l'istituzione di ordini o collegi e la necessaria iscrizione in appositi albi o elenchi ( art. 2229 cod. civ.)” (sentenza 38/1997 della Corte costituzionale). Per le “vecchie”  professioni, invece,  è sufficiente il regolamento ai sensi dell’articolo 1 (comma18) della legge 4/1999 allorché  il problema è  stabilire il nesso tra lauree e singole professioni, tra lauree e singoli esami di Stato. Quando parliamo di “vecchie” professioni,  il riferimento è alle professioni regolamentate prima  del varo della legge 4/1999..

Il Consiglio di  Stato sposa le tesi dell’Antitrust sulla liberalizzazione delle professioni intellettuali. Nel merito delle disposizioni il Consiglio di  Stato ha ritenuto “di formulare alcune osservazioni, che si muovono nella linea del parere inviato dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato in coerenza con l’esigenza, senz’altro condivisibile, di contribuire al processo di liberalizzazione delle professioni. Con particolare riguardo al requisito del tirocinio professionale obbligatorio, si rileva che anch’esso, al pari degli altri requisiti richiesti per l’ammissione all’esame di Stato, deve essere proporzionato alle esigenze delle attività professionali che esso abilita ad esercitare e non deve essere ingiustificatamente restrittivo. Si esprimono pertanto perplessità sulla previsione di un tirocinio obbligatorio per quelle professioni per le quali non è attualmente contemplato e sulla soppressione del comma 2 dell’art. 6 del  Dpr 328 del 2001 che consente di esentare dal tirocinio per l’accesso alla sezione A degli albi coloro che lo abbiano già effettuato per l’accesso alla sezione B; come pure, con riguardo alla professione di ingegnere, la durata annuale del tirocinio sembra ingiustificatamente diversa dalla durata semestrale prevista per la professione di architetto, mentre sembra superfluo richiedere un ulteriore tirocinio di sei mesi nel caso in cui gli iscritti alla sezione A dell’albo richiedano l’iscrizione ad altro settore della medesima sezione. Sempre con riferimento alla professione di ingegnere l’Adunanza Generale condivide le perplessità dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato in ordine all’esclusione dell’attività di informatico senza previsione, per giunta, di qualunque norma di carattere transitorio dei laureati in informatica e in scienze dell’informazione fino ad oggi abilitati allo svolgimento di tale professione (e fino al Dpr n. 328 del 2001 anche senza conseguimento di abilitazione professionale). Si segnala, infine, per quanto attiene alla composizione delle commissioni esaminatrici la opportunità di limitare la presenza di rappresentanti degli Ordini professionali, al fine di salvaguardare il principio di un maggior distacco ed oggettività nelle procedure di accesso all’esercizio dell’attività professionale”. Il monito è forte per gli Ordini presi di mira. La Confindustria e la Fieg trovano alleati insperati quanto autorevoli. Eppure il tirocinio è una frazione della vita di ogni laureato, che segna il passaggio dalle teorie studiate nelle aule universitarie alla loro applicazione pratica. Non è tempo perso. L’inserimento nella “produzione” richiede questo momento di  “formazione”.

Conclusioni. I Consigli dell’Ordine dei Giornalisti  hanno  l’obbligo “di agire per rimuovere una situazione vietata perché considerata pregiudizievole per la categoria professionale” (Cass. civ., sez. un., 14 febbraio 1992, n. 1811)  e di rivendicare anche il diritto costituzionale degli iscritti (e dei cittadini, che  intendono avviarsi alla professione di giornalista)  alla formazione universitaria, che realizza il principio dell’uguaglianza  rispetto ai  professionisti intellettuali iscritti negli Albi degli altri Ordini e Collegi.  Non ci possono essere in Europa professionisti (diplomati), che possono muoversi soltanto nell’ambito nazionale, e professionisti (laureati) che possono muoversi nel contesto continentale. Lo vieta il principio comunitario della libertà di stabilimento dentro i confini della Ue.  La laurea della durata minima di tre anni deve essere un obbligo per tutti i professionisti e l’unica condizione per l’accesso all’esercizio delle professioni. L’uguaglianza è un valore della Costituzione europea e delle Carte europee a partire dal 26 agosto 1789 data magica (e francese) della “Dichiarazione universale dei diritti dell’Uomo”.

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“Dpr Siliquini”. Regolamento recante disciplina per l'ammissione all'esame di Stato per l'accesso agli albi di ordini e collegi professionali, a norma dell'articolo 1, comma 18, della legge n. 4 del 1999.  (Pubblichiamo la parte che riguarda l’esame di Stato dei giornalisti). (in via di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale).

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Visti gli articoli 87, quinto comma, 33, quinto comma, e 117, sesto comma, della Costituzione;

Visto l'articolo 1, comma 18, della legge 14 gennaio 1999, n. 4, modificato dall’articolo 6, comma 4, della legge 19 ottobre 1999, n. 370;

Visto l'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400;

Sentiti gli ordini e collegi professionali interessati;

Vista la preliminare deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 22 dicembre 2005;

Udito il parere del Consiglio di Stato, espresso dalla sezione consultiva per gli atti normativi nell’adunanza del  23 gennaio 2006 e nell’adunanza generale del 13 marzo 2006;

Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del …;

Sulla proposta del Ministro dell'istruzione, dell’università  e della ricerca, di concerto con il Ministro della giustizia;

EMANA il seguente regolamento:

TITOLO I  - DISPOSIZIONI GENERALI

ART. 1  - (Ambito di applicazione)

1. Il presente regolamento disciplina, i requisiti per l’ammissione all’esame di Stato e le relative prove, nonché  la composizione delle commissioni esaminatrici e, salvo quanto previsto dall’articolo 94, le modalità di svolgimento degli esami, per le professioni di dottore agronomo e dottore forestale, agrotecnico e agrotecnico laureato, architetto, pianificatore paesaggista e conservatore, assistente sociale, attuario, biologo, chimico,  farmacista, geologo,  ingegnere, psicologo, tecnologo alimentare e veterinario, nonchè per l’abilitazione nelle discipline statistiche.

2. Fermo restando quanto previsto dal decreto legislativo 28 giugno 2005, n. 139, in materia di esami di Stato per l’accesso alla professione di dottore commercialista ed esperto contabile, il presente regolamento disciplina la composizione delle relative commissioni esaminatrici e le modalità  di svolgimento degli esami, nonché per le professioni di geometra e geometra laureato, giornalista,  perito agrario e perito agrario laureato, perito industriale e perito industriale laureato e consulente del lavoro, i requisiti di ammissione all’esame di Stato.

3. Le disposizioni contenute nel presente regolamento non incidono sulle attività  attribuite o riservate a ciascuna professione.

TITOLO II  - REQUISITI PER L'AMMISSIONE ALL'ESAME DI STATO E RELATIVE PROVE

 CAPO XII  Professione di giornalista

 ART. 27  (Esami di Stato per l’iscrizione nell’elenco dei giornalisti professionisti e relative prove)

1. Agli esami di Stato per la professione di giornalista professionista, oltre che con i titoli ed il tirocinio previsti dalla normativa vigente, si accede con i seguenti requisiti:

a) laurea;

b) compimento della pratica giornalistica da svolgersi in alternativa nei seguenti modi:

1) una laurea specialistica il cui percorso formativo biennale sia almeno per il 50% costituito da attività  pratica orientata alla professione di giornalista e disciplinata sulla base di convenzioni tra l’università e il Consiglio Nazionale dell’Ordine dei Giornalisti, che verifica anche l’effettivo tirocinio professionale svolto;

2) un master universitario biennale il cui percorso formativo sia disciplinato sulla base di convenzioni tra l’Università  e il Consiglio nazionale dell’Ordine dei Giornalisti, che verifica anche l’effettivo tirocinio professionale svolto;

3) corsi biennali presso Istituti di formazione al giornalismo riconosciuti con deliberazione del Consiglio nazionale dell’Ordine dei Giornalisti.