CORTE DEI CONTI, Calabria, SENTENZA n. 672 del 30-08-2006

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                         REPUBBLICA ITALIANA          672/2006

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE CALABRIA

Composta dai  magistrati:

Dott. Domenico Oriani              Presidente

Dott Mauro Oliviero                   Primo Referendario

Dott. Ida Contino                       Referendario rel.

Ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Nel giudizio di responsabilità, iscritto al n. 12574 del registro di segreteria, promosso dalla Procura regionale della Corte dei conti nei confronti dei sig.ri :

  1) BUONCRISTIANO FRANCESCO, nato a Matera il 2 novembre 1936 rappresentato e difeso dagli Avv.ti Luca Triboli e Raffaella Buonicristiano con studio in Cosenza alla via Panebianco n. 227;

2) SANTAGATI MARIO, nato a Pellaro l'1 novembre 1938, rappresentato e difeso dall'avv. Nicola Gaetano ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Paola (CS) in C.so Roma n. 3;

3) VIOLANTE ANTONIO, nato a Rasali (RC) il 18 marzo 1945, elettivamente domiciliato in Catanzaro alla via A. Turco n. 71 presso lo studio dell'avv. Vincenzo Ferrari che lo rappresenta e difende, giusta procura a margine della memoria di costituzione;

4) ARONE LUIGI, nato a Grimaldi il 23 settembre 1951, elettivamente domiciliato in Catanzaro alla via A. Turco n. 71 presso lo studio dell'avv. Vincenzo Ferrari che lo rappresenta e difende giusta procura a margine della memoria di costituzione;

5) PRINCI GAETANO, nato a Reggio Calabria il 14 novembre 1947,  elettivamente domiciliato in Catanzaro alla via A. Turco n. 71 presso lo studio dell'avv. Vincenzo Ferrari che lo rappresenta e difende giusta procura a margine della memoria di costituzione;

6) DE PAOLA SALVATORE, nato a Cosenza l'1 luglio 1955, elettivamente domiciliato in Cosenza alla via Panebianco n. 227 presso lo studio degli avv.ti Luca Trimboli e Raffaella Buoncristiano che lo rappresentano e difendono giusta procura a margine della memoria di costituzione.

Visto l'atto introduttivo del giudizio, depositato in data  17 giugno 2005.

Lette la memorie di costituzione dei convenuti

Uditi, alla pubblica udienza del 13 aprile 2006, il relatore dott. Ida Contino, l'avv.  Vincenzo Ferrari  nell'interesse dei convenuti    Violante, Arone e Princi, l'avv. Raffaella Buoncristiano  e Luca Trimboli nell'interesse del convenuto De Paola, l'avv. Buoncristiano in sostituzione e per delega dell'Avv. Nicola Gaetano per il  convenuto Santagadi    ed  il pubblico ministero, nella persona del dott. Marco  Boncompagni.

Esaminati gli altri  atti e documenti di causa.

Considerato in  FATTO

Con atto di citazione, depositato il 17 giugno 2005, la Procura regionale presso questa Sezione  ha citato gli odierni convenuti al fine di sentirli condannare al pagamento di ¬ 45.903,23 oltre a interessi legali,  rivalutazione monetaria  e spese del giudizio  a titolo di risarcimento del  danno in favore dell'A.s. n. 4 di Cosenza.

Questi i fatti contestati.

- Con la  deliberazione n. 122 del 5 febbraio  1997, il Direttore Generale dell'Azienda  sanitaria n. 4 di Cosenza, avv. Lucio Sconza,  conferiva al sig. Mario Campanella l'incarico  libero professionale di giornalista responsabile  dell'Ufficio Stampa per un periodo di sei mesi.

Il contratto prevedeva il rinnovo tacito per periodi semestrali.

Il Collegio dei revisori dei conti manifestava immediatamente forti perplessità in ordine alla soprariferita deliberazione, evidenziando  innanzitutto la scarsa attinenza dell'incarico con le attività dell'azienda, la mancata indicazione del termine  nella convenzione  dell'incarico,  ma anche in considerazione del fatto che il ricorso a professionalità esterne sarebbe stato possibile solo in mancanza di professionalità interne.

- Con la deliberazione n.1815 del 20 novembre 1997, lo stesso Direttore generale  prorogava  l'incarico sino al 31 dicembre 1997 e, con successive deliberazioni, sino al 31 luglio 1998.

Con nuova deliberazione, la n. 920 del 20 maggio 1999,  l'avv. Sconza, sempre nella prefata qualità,  conferiva nuovamente al sig. Campanella l'incarico di organizzare e condurre l'ufficio stampa aziendale dal 1 giugno 1999 al 31 maggio 2000.

- L'anzidetta delibera, tuttavia, veniva annullata dal Commissario straordinario, dott. Ignazio Marrone  con il provvedimento n. 1094 del 5 luglio 1999, ed il Campanella proponeva ricorso innanzi al giudice del lavoro.

Con provvedimento del 31 gennaio 2000, il nuovo direttore generale, avv. Mario Santagati, acquisito il parere favorevole del direttore amministrativo e del direttore sanitario,  preso atto della rinuncia da parte del giornalista al procedimento giudiziario, instaurava con il medesimo un rapporto di collaborazione libero professionale della durata di un anno dal 1° febbraio 2000 al 3 gennaio 2001, rinnovabile alla scadenza.

Ancora una volta, il Collegio dei revisori, con la nota 33 del 5 aprile 2000, chiedeva nuovo parere alla Ragioneria generale dello stato che in data 6 maggio 2000, ribadiva i pareri negativi già espressi in precedenza.

Alla luce del giudizio negativo espresso dal Collegio dei revisori dei conti,  con il provvedimento del 28 novembre 2000 il Commissario straordinario, dr Peppino Baiamonti,  confermava  sino alla scadenza la convenzione di cui all'atto deliberativo n. 52, ma senza possibilità di ulteriore proroga.

Tuttavia, il successivo Direttore generale, dr. Gaetamo Princi, con la deliberazione n. 403 del 21 marzo 2001, acquisito il parere del direttore amministrativo e del direttore sanitario, dichiarava tacitamente rinnovato il rapporto con il Campanella.

-Assume parte requirente che dalle deliberazioni sopraccitate non risulta alcuna indicazione relativa alle ragioni giustificatrici dell'incarico di collaborazione professionale, alla carenza di personale interno idoneo allo svolgimento dell'incarico, all'indicazione della prestazione richiesta, ai termini di svolgimento della prestazione stessa, al carattere straordinario della collaborazione ecc.

Al contrario emergerebbe  che si è trattato di un rapporto a carattere continuativo per il quale al Campanella sono stati corrisposto  circa ¬ 83.787,11.

Detta cifra pertanto costituirebbe danno erariale,  sebbene ai convenuti sia imputabile solo la somma di ¬ 45.90,23 essendosi prescritta l'azione contabile rispetto alle somme corrisposte al Campanella in epoca precedente al 1 aprile 2000.

Per tale danno la Procura ha aperto istruttoria nei confronti dei direttori generali,  amministrativi e sanitari dell'A.s.l n. 4  in carica all'epoca dei fatti ai quali è stato notificato regolare invito a dedurre ai sensi dell'art. 5 della l. 453/93.

Nel termine di legge sono state presentate controdeduzioni dagli invitati ed alcuni sono stati ascoltati personalmente dal Procuratore regionale.

Parte attrice, tuttavia, dopo aver disposto l'archiviazione nei confronti di Giovanni D'Elia, Teresa Cribari, e Sconza Lucio per intervenuta prescrizione, non ritenendo le controdeduzioni formulate dagli altri invitati idonee a superare i motivi di addebito,  ha provveduto a citarli in giudizio.

-In punto di diritto la Procura afferma la legittimità di ricorrere ad incarichi esterni soltanto ove l'ente risulti privo di adeguate professionalità interne.

Nel caso all'esame, invece, nell'ente esisteva una professionalità che ben poteva svolgere l'incarico richiesto al consulente esterno e cioè seguire e monitorare le notizie della stampa riportate su giornali locali fornendo puntuale risposta alla collettività servita dall'azienda e fornire puntuale informazione su fatti, programmi ed attività aziendale all'utenza ed ai sindaci dei comuni del comprensorio.

Dagli atti di causa, infatti, risulta in servizio presso la segreteria del Direttore Sanitario un'unità di personale, con la qualifica di assistente amministrativo, dipendente dell'A.s.l  dal 1980 con il titolo di giornalista pubblicista, iscritta all'ordine dei giornalisti sin dal 1984, e collaboratrice occasionale del giornale regionale Il  quotidiano.

In conclusione, assume il Requirente, risulterebbero violati tutti i principi organizzativi che regolano il conferimento a titolo  oneroso di incarichi esterni: il carattere di eccezionalità, la coerenza e l'utilità dell'incarico rispetto ai fini dell'azienda, l'impossibilità di adeguato e tempestivo assolvimento mediante professionalità interne all'ente, congruità della spesa ed adeguata motivazione dell'affidamento.

Per i suddetti motivi ha concluso chiedendo la condanna dei convenuti.

-Con memoria depositata agli atti il 23 marzo 2006 si è costituito l'avv. Vincenzo Ferrari per conto e nell'interesse dei convenuti Princi  Gaetano, Antonino Violante e Luigi Aronne,  preliminarmente evidenziando  che l'incarico libero professionale di giornalista è stato conferito da soggetti non convenuti nel presente giudizio per prescrizione dell'azione contabile.

Eccepisce ancora  che l' Ufficio di Direzione composto dai propri assistiti si sarebbe insediato solo dopo la scadenza del termine indicato nella delibera n. 52 del 31.1.2000 per la disdetta della convenzione,  con la conseguenza che a costoro non rimaneva che prendere atto del rapporto di collaborazione con il Campanella,

Le suddette osservazioni assume inoltre il difensore,  escluderebbero  non solo la sussistenza della colpa grave, ma anche il nesso di causalità tra la condotta ed il danno erariale per cui  è processo.

Con riferimento al danno, l'avv. Ferrari fa rilevare che l'amministrazione avrebbe beneficiato delle prestazioni professionali di un giornalista professionista, al quale i pagamenti sono stati corrisposti nell'ambito di un rapporto sinallagmatico.

Per i suddetti motivi ha concluso chiedendo il rigetto della domanda attorea.

- Con memoria depositata agli atti il 23 marzo 2006 si sono  costituiti gli avv.ti  Luca Trimboli e Rafaella Buoncristiano per conto e nell'interesse del convenuto Salvatore De Paola i quali hanno chiesto in via pregiudiziale l'integrazione del contraddittorio nei confronti di Peppino Biamonte  nominato Commissario straordinario dell'Azienda Sanitaria n. 4 di Cosenza con la delibera n. 528/2000,  il quale,  pur avendo avuto parte nella produzione del presente danno, inspiegabilmente non è stato convenuto in giudizio dall'Ufficio requirente.

Sempre in via pregiudiziale, i suddetti difensori hanno eccepito la prescrizione dell'azione contabile nei confronti del proprio assistito in quanto l'ultima erogazione relativa al periodo di presunta responsabilità del De Paola sarebbe quella del mese di agosto 2000, mentre l'atto di citazione  è stato notificato il 27.1.2006.

In ogni caso,  la prescrizione andrebbe dichiarata per tutto il periodo precedente al quinquennio decorrente dalla notifica dell'invito a dedurre.

Nel merito hanno riportato copiosa giurisprudenza contabile volta a suffragare la legittimità dell'operato del proprio assistito e le disposizioni normative dalle quali emergerebbe di tutta evidenza la possibilità di conferire incarichi all'esterno.

In particolare i predetti hanno innanzitutto  eccepito la inesistenza di altra professionalità all'interno dell'azienda che avrebbe potuto assolvere all'incarico del Campanella.

La sig. Lucanto, infatti,  alla quale probabilmente fa riferimento la Procura, non è stata assunta nell'azienda con la qualifica di dirigente giornalista, essendo piuttosto inquadrata nel ruolo di semplice assistente amministrativa.

La stessa possedeva il solo titolo aggiuntivo personale  di giornalista pubblicista che è cosa diversa dalla figura di giornalista professionista.

Peraltro sul punto precisano che già il D.M. Sanità del 10.2.1984 stabiliva che l'addetto stampa dell' Usl dovesse essere iscritto all'ordine dei giornalisti professionisti.

Ancora rilevano la coerenza e l'utilità rispetto ai fini dell'ente dell'incarico affidato al Campanella, l'infondatezza dell'assunto attoreo relativo alla durata ed alla  natura di rapporto di lavoro subordinato, la congruità della spesa, l'adeguata motivazione delle delibere d'incarico e la opportunità di affidare l'incarico ad un giornalista professionista ritenuto che tra i  compiti previsti in convenzione vi fosse anche quello di predisporre articoli al fine sia di fornire  risposte alla collettività servita dall'azienda sia  al fine di informare puntualmente su fatti, programmi ed attività aziendali.

Per i suddetti motivi la difesa del De Paola ha concluso chiedendo in via preliminare e pregiudiziale l'improcedibilità della citazione per intervenuta prescrizione del diritto azionato, nel merito ed in via principale il  rigetto dell'atto di citazione ed in via subordinata l' integrazione del  contraddittorio nei confronti del dr Peppino Baiamonte ed in via ulteriormente gradata, nella denegata ipotesi di condanna, l'imputazione esclusivamente del danno relativo al periodo di propria competenza.

-Con memoria depositata agli atti il 23 marzo 2006, si è costituito l'avv. Nicola Gaetano per conto e nell'interesse del convenuto Santagati eccependo in via preliminare la prescrizione dell'azione contabile .

Al riguardo il difensore precisa che il fatto foriero del danno erariale risalirebbe ala 31.1.2000 (data dell'adozione della delibera n. 52), mentre  l'atto sarebbe stato notificato al proprio assistito solo il 21.4.2005.

Sempre in via preliminare rileva  che il proprio assistito avrebbe ricoperto l'incarico di vertice dell'A.s.l. n. 4 dal 16 ottobre 1999 al 31 agosto 2000 e quindi non possono essere attribuiti a costui fatti ed atti che si sono verificati in epoca successiva.

Evidenzia  ancora l'inammissibilità dell'azione contabile per la violazione della cd riserva amministrativa .

Nel merito eccepisce la bontà dell'azione del proprio assistito, provata anche dalla mole di lavoro effettuata dal giornalista.

L'incarico, infatti, sarebbe stato conferito nella certezza della sua utilità e necessarietà, soprattutto in considerazione del fatto che nell'ambito dell'azienda non vi fossero delle professionalità adatte a  disimpegnare tele delicato compito.

Con  la conseguenza di una sicura  maggiore gravosità per l'azienda nell'ipotesi di un concorso pubblico e dei  relativi oneri retributivi, contributivi e previdenziali.

Sempre con riferimento al danno eccepisce ancora come i compensi elargiti al Campanella fossero di gran lunga inferiori alle tariffe professionali. 

All'odierna udienza, l'avv. Ferrari ha insistito su quanto dedotto in memoria di costituzione ed ha concluso chiedendo il rigetto della domanda attorea; L'avv. Buoncristiano ha preliminarmente evidenziato che il proprio assistito Buoncristiano Francesco è deceduto; per il convenuto De Paola  ha  insistito  sull'integrazione del contraddittorio nei confronti del Commissario straordinario Peppino Baiamonti, sulla dichiarazione di inammissibilità per intervenuta prescrizione dell'azione contabile e nel merito ha concluso chiedendo  l'assoluzione per i motivi già formulati in memoria di costituzione; sempre l'avv. Buoncristiano per il convenuto Santagadi si è riportata a quanto formulato, dedotto ed eccepito  dall'avv. Nicola nella memoria di costituzione; il rappresentante della Procura, dott. Marco Boncompagni rilevando l'infondatezza di tutti gli assunti  difensivi,  ha rassegnato le conclusioni chiedendo l'accoglimento dell'atto di citazione e la condanna di tutti i convenuti per aver.  con una condotta gravemente colposa,  arrecato il danno erariale di cui al libello introduttivo all'Azienda sanitaria n. 4 di Cosenza.

La causa è stata posta in decisione.

Considerato in DIRITTO

1) Preliminarmente si evidenzia che  gli avvocati  Raffaella Buoncristiano e Luca  Trimboli hanno depositato agli atti, in data 23 marzo 2006,  certificato di morte del proprio assistito dott. Francesco Buoncristiano.

Ciò nonostante, l'organo giudicante ha ritenuto di non dover  interrompere il giudizio ai sensi dell'art. 299 c.p.c,  anche  in considerazione della dichiarazione resa dal rappresentante dell'Ufficio della Procura di voler pervenire ad una sentenza di merito non ravvisando nella specie una ipotesi di trasmissibilità della responsabilità agli eredi del convenuto deceduto.

Si dichiara, pertanto,   non luogo a procedere nei confronti del convenuto Buoncristiano  in quanto deceduto in data 11 febbraio 2006, e  poichè dagli atti processuali non emergono elementi di prova validi per proseguire il giudizio nei confronti degli eredi, non configurandosi nella fattispecie un illecito arricchimento dello stesso ed un conseguente indebito profitto degli aventi causa.

2) Sebbene la richiesta di integrazione del contraddittorio nei confronti del Commissario Straordinario Peppino Baiamonti, sollevata dal convenuto De Paola non costituisce, per se stessa, una questione preliminare di merito né una pregiudiziale processuale, ma piuttosto  una questione meramente processuale, il Collegio ritiene di doverla scrutinare preliminarmente all'eccezione di prescrizione.

La chiamata di terzo è un problema che quotidianamente interessa la funzione giurisdizionale dei giudici contabili.

Ed invero è noto che l'azione amministrativa si svolge coinvolgendo, direttamente o indirettamente, una pluralità di soggetti e di organi i quali, ciascuno per le proprie funzioni,  partecipano  alla formazione della volontà amministrativa.

Orbene, il Procuratore contabile spesso  è chiamato ad intervenire in questa situazione complessa,  con la conseguenza che, in alcuni casi, è possibile che  non vengano chiamati in giudizio tutti i responsabili del danno.

Ne discende che sovente il giudice contabile è chiamato a decidere se rispettare la propria terzietà, senza andare alla ricerca di tutti i possibili responsabili, ovvero  fare una più completa opera di giustizia assicurando che l'azione risarcitoria coinvolga questi ultimi in un simultaneo processo, attraverso l'esercizio del potere sindacatorio ( art. 47 del regolamento dei procedimenti innanzi alla Corte dei conti)

Questa Sezione ha espresso più volte il proprio  convincimento favorevole alla prima soluzione ( tra le tante sent. n. 501/2004 del 24/6/2004, sent. 966/2004 del 21 dicembre 2004 e sent. 482/2005 del 14 aprile 2005), con l'unico contemperamento rappresentato dalle ipotesi di litisconsorzio necessario di cui all'art. 102 del codice di rito.

In quest'ultimo caso, infatti, non c'è possibilità di scelta, giacché è la legge ad ordinare al giudice l'integrazione del contraddittorio ai sensi dell'art. 102 del c.p.c.

Peraltro la dottrina e la giurisprudenza contabile hanno evidenziato che si tratta di ipotesi assolutamente marginali atteso che, a seguito della nuova conformazione della responsabilità amministrativo-contabile, ognuno risponde del danno nei limiti della sua partecipazione (anche se si tratta di organi collegiali).

Tale assunto interpretativo,  a parere del Collegio,  sembra l'unico possibile anche alla luce dei canoni fondamentali del giusto processo  puntualmente  esplicati  nel  novellato art. 111 della  Costituzione.

Diversamente opinando, infatti, non solo si andrebbe a ledere il principio di terzietà del giudice, il quale,  chiamando in causa una terza persona, andrebbe a svolgere le funzioni inquisitorie tipiche della parte pubblica; ma anche il principio di imparzialità,  in quanto la chiamata jussu iudicis ( esclusa l'ipotesi di litisconsorzio necessario) implica una valutazione sostanziale del giudice,  che, per la sua pregnanza di natura inquisitoria, difficilmente consente di ipotizzarne - sia pure in astratto - la neutralità e la insensibilità sul processo di libero convincimento giudiziale, sfociante nella statuizione finale; Ma ancora, si andrebbe a ledere il diritto di difesa del terzo chiamato,  il quale non avrebbe la possibilità di usufruire di tutta la fase preprocessuale ( invito a dedurre, controdeduzioni, audizione personale ecc.).

Alla luce delle suesposte considerazioni,  sebbene sinteticamente indicate, questo Collegio ritiene di non dover procedere alla chiamata di terzo formulata dalla difesa del De Paola.

Piuttosto, a  fronte della giusta richiesta del convenuto di non vedersi addossate tutte le responsabilità, il giudice potrà  sceverare ed isolare la porzione di responsabilità addebitabile al soggetto chiamato in giudizio, valutando in modo virtuale il quantum ascrivibile a comportamenti di terzi, anche  se non individuati singolarmente.

3) Altra questione che deve essere scrutinata preliminarmente al merito riguarda la prescrizione dell'azione contabile, eccezione formulata sia dai difensori del De Paola che dal  difensore del Santagati, sebbene per motivazioni diverse.

-Secondo la difesa del De Paola, infatti, così come indicato nelle premesse in fatto, poiché l'ultima erogazione relativa al periodo di presunta responsabilità del proprio assistito è quella del  mese di agosto,  mentre l'atto di citazione è stato notificato solo in data 27.1.2006, l'azione nei suoi confronti si sarebbe prescritta.

Ciò viene assunto sulla considerazione che all'invito a dedurre non possa attribuirsi alcuna efficacia interruttiva della prescrizione.

In ogni caso detta difesa eccepisce la prescrizione dell'azione contabile per tutto il periodo antecedente al quinquennio decorrente dalla notifica dell'invito a dedurre.

-La difesa del Santagati invece, eccepisce la prescrizione dell'azione contabile opponendo la considerazione che il dies a quo del termine prescrizionale debba decorrere dalla verificazione del fatto dannoso e quindi, nella fattispecie all'esame,  a decorrere dal 31.1.2000, data dell'adozione della delibera n. 52.

Ebbene,  il Collegio è consapelvole che un problema costantemente vagliato dalla giurisprudenza  è quello del  dies a quo del termine prescrizionale, problema che indubbiamente scaturisce dal fatto che il dato testuale lo fa coincidere con la verificazione del fatto dannoso.

In presenza di un orientamento ermeneutico inizialmente non univoco, tuttavia, sono intervenute le Sezioni riunite le quali,  con la sentenza n. 62/A hanno definitivamente chiarito che la decorrenza della prescrizione vada ancorata al perfezionamento della fattispecie dannosa, nozione che comprende non solo l'azione illecita ma anche l'effetto lesivo della stessa.

Detta interpretazione  è assolutamente condivisa da questo Collegio, atteso che, qualora i due momenti non coincidono, in altre parole, qualora l'azione illecita e l'effetto lesivo siano distanziati nel tempo, è questo secondo momento che rileva, in quanto prima di esso il Procuratore non avrebbe alcun interesse ad agire!!

Ciò posto, con riferimento al danno patrimoniale da illecito permanente, pur non disconoscendo che piuttosto di recente le Sezioni riunite, invertendo il pregresso orientamento, hanno ritenuto che il termine prescrizionale decorra dalla data del primo pagamento conseguente all'atto illegittimo, momento nel quale comincia a realizzarsi il danno ed il diritto  può essere fatto valere, questo Collegio ritiene che il dies a quo della prescrizione vada ancorato alla data dei singoli pagamenti.

Altra questione ricorrente attiene alla efficacia interruttiva dell'invito a dedurre.

Si richiama, al riguardo, la ormai copiosa giurisprudenza delle Sezioni Riunite che si sono pronunciate in materia con le sentenza n. 14/QM/2000 e n. 6/QM/2003. In esse è stato testualmente affermato che al Pubblico Ministero contabile è direttamente affidata la tutela della gestione della finanza pubblica in generale e della pubblica amministrazione danneggiata in particolare della quale ultima vengono curati gli interessi patrimoniali, che l'invito a dedurre& non produce ex se alcun effetto interruttivo della prescrizione dato che tale effetto non gli viene attribuito da alcuna norma del vigente ordinamento, ma che quando l'invito a dedurre contenga nella sua contestualità gli elementi di cui agli art. 1219 e 2943 c.c., contiene la dimostrazione della volontà di ottenere la realizzazione del credito e, come tale, si colloca nella stessa prospettiva dell'atto di citazione, poiché serve a rendere effettivo il conseguimento dell'obiettivo della tutela del pubblico erario...

Alla luce delle suesposte considerazione, l'eccezione di prescrizione, per come formulata dai due convenuti,  va disattesa  poiché già la Procura agente  ha correttamente individuato il danno addebitabile agli odierni convenuti ritenendo  prescritta l'azione contabile per i pagamenti che si sono effettuati in epoca precedente all'1 aprile 2000, indicando dunque come dies ad quem la notifica dell'invito a dedurre: ed infatti, solo una parte (pari ad ¬  45.909, 23)  dell'intero presunto danno erariale,  pari ad ¬ 83,707,11, è stato contestato a costoro.

4) Passando all'esame del  merito,  il Collegio è chiamato ad occuparsi della responsabilità patrimoniale per danno all'erario dell'A.s. n. 4 di Cosenza relativo al conferimento di un incarico di collaborazione esterna al giornalista Campanella,  responsabilità addebitata dalla Procura requirente agli odierni convenuti nella qualità di Direttori generali,  Direttori amministrativi e  Direttori sanitari in carica all'epoca dei fatti.

Ciò posto, prima di procedere ad una disamina differenziata delle diverse posizioni,  si ritiene di dovere premettere alcune considerazioni generali, tenendo comunque presente che la contestazione mossa a tutti i convenuti è rappresentata dall'aver costoro violato i principi generali in virtù dei  quali è possibile conferire un incarico a professionalità esterne

I) Quadro normativo di riferimento

Vi è un principio basilare nel  nostro ordinamento, da lungo tempo unanimemente riconosciuto dalla giurisprudenza contabile in virtù del quale ogni ente pubblico, dallo Stato all'ente locale, deve provvedere ai propri compiti con la propria organizzazione ed il proprio personale.

Detto principio trova in realtà il suo fondamento non solo nel canone costituzionale di buona amministrazione (art. 97 Cost.) di cui i principi di efficacia ed economicità dell'azione amministrativa (art.1 l. 241/90 e ss. modif.) costituiscono fondamentale emanazione. (da ultimo Cass. S.U. 7024/06; nonché Cass. S.U. 14488/03); ma anche nella considerazione che - atteso che ogni ente pubblico ha una sua organizzazione e un suo personale - è con questa organizzazione e con questo personale che l'ente deve attendere alle sue funzioni.

Tuttavia, la possibilità di far ricorso a personale esterno  (esternalizzazione) è ammessa nei limiti e alle condizioni in cui la legge lo preveda, od anche  quando sia impossibile provvedere altrimenti ad esigenze eccezionali ed impreviste, di natura transitoria (Sez. controllo, 26 novembre 1991, n. 111; SS. RR., 23 giugno 1992, n. 792, e 12 giugno 1998, n. 27; Sez. II, 13 giugno 1997, n. 81, e 18 ottobre 1999, n. 271).

La forza di questo principio non rimane scalfita neanche da recenti ed  isolate pronunce (Sez. Lazio, 7 gennaio 1997, n. 3, e 21 marzo 1997, n. 21) secondo cui l'affidamento a terzi di attività di supporto, comunque denominata (consulenza, assistenza, incarico), non troverebbe alcun limite normativo espresso, e pertanto la pubblica amministrazione potrebbe liberamente ricorrere all'apporto esterno, addirittura attualmente incoraggiato dal legislatore.

Quale che possa essere l'opinione di altre isolate Sezioni,  il Collegio ritiene tuttora valido il principio basilare sopra enunciato.

Peraltro, proprio il tenore letterale di tutte le disposizioni normative che consentono l'esternalizzazione  della pubblica amministrazione, evidenzia la fondatezza dell'opzione ermeneutica sposata dal Collegio.

II)  Ciò premesso, si evidenzia che il quadro normativo di riferimento, all'epoca dei fatti, era costituito:

a) dall'art. 7 della l. 1993 n. 29 in virtù del quale le  ove non siano disponibili figure professionali equivalenti,  le amministrazioni pubbliche, possono conferire incarichi individuali ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione. Detta disposizione è stata successivamente trasfusa nell'art. 7, comma 6 della  l. 165/2001.

b) Dall'art. 1, comma 127 della l. 662/1996, ove il legislatore, al fine di garantire la trasparenza ed il rispetto delle regole sull'affidamento degli incarichi esterni, stabilisce che le pubbliche amministrazioni che si avvalgono di collaboratori esterni o che affidano incarichi di consulenza per i quali è previsto un compenso, pubblicano elenchi nei quali sono inclusi i soggetti percettori. 

C) dall'art. 110, comma 6 del dlg. 267/2000 in virtù del quale il regolamento di un ente locale può prevedere per obiettivi determinati e con convenzioni a termine, collaborazioni esterne ad alto contenuto e specificità.

Oltre alle suddette disposizioni di carattere generale, diverse leggi consentono, alle amministrazioni pubbliche, di ricorrere ad incarichi esterni in casi determinati.

Nello specifico infatti, proprio con riferimento alla fattispecie per cui è causa, il legislatore, all'art. 9 della legge 150 del 2000 ha stabilito che le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, possono dotarsi, anche in forma associata, di un ufficio stampa, la cui attività è in via prioritaria indirizzata ai mezzi di informazione di massa&& Gli uffici stampa sono costituiti da personale iscritto all'albo nazionale dei giornalisti. Tale dotazione di personale è costituita da dipendenti delle amministrazioni pubbliche anche in posizione di comando o fuori ruolo, o da personale estraneo alla pubblica amministrazione in possesso dei titoli individuati dal regolamento di cui all'art. 5, utilizzato con le modalità di cui all'art. 7, comma 6, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni, nei limiti delle risorse disponibili nei bilanci di ciascuna amministrazione per le medesime finalità.

Orbene, alla luce del suesposto quadro normativo, la giurisprudenza contabile, in sede di controllo e in sede giurisdizionale, ha riassunto  i seguenti criteri per valutare la legittimità degli incarichi e delle consulenze esterne:

a) rispondenza dell'incarico agli obiettivi dell'amministrazione;

b) inesistenza, all'interno della propria organizzazione, della figura professionale idonea allo svolgimento dell'incarico, da accertare per mezzo di una reale ricognizione;

c) indicazione specifica dei contenuti e dei criteri per lo svolgimento dell'incarico;

d) indicazione della durata dell'incarico;

III) Condotta

Detti criteri, che indubbiamente devono orientare la scelta della pubblica amministrazione, hanno una valenza giuridica e non piuttosto  tecnico-amministrativa,  la cui inosservanza pertanto da adito ad un vizio di legittimità e non ad un vizio di merito.

In altri termini, esiste una potestà amministrativa di esternalizzazione, ma la stessa norma di attribuzione individua i parametri normativi cui l'azione  deve essere improntata.

Le suddette considerazioni inducono il Collegio a ritenere infondato l'assunto difensivo sviluppato dal patrono del convenuto Santagati secondo il quale l'azione della Procura requirente sarebbe inammissibile ai sensi dell'art. 1, comma 2 della l. 20/94.

A dire dell'avv. Gaetano, infatti, la condotta  contestata agli odierni convenuti andrebbe a sconfinare nell'ambito riservato al cd merito amministrativo, precluso a qualsiasi forma di sindacato giurisdizionale.

Ebbene, le delibere di conferimento dell'incarico di giornalista non palesano una violazione delle regole di opportunità, convenienza e adeguatezza, ma piuttosto  una violazione dei principi normativi sopraesposti.

Ed infatti, dalle risultanze istruttorie emerge di tutta evidenza che nell'ambito dell'Azienda sanitaria di Cosenza esisteva una professionalità, la sig. Maria Francesca Lucanto, in servizio presso la Segreteria del Direttore sanitario con la qualifica di assistente amministrativo, con il titolo di giornalista pubblicista, iscritta all'ordine del giornalisti sin dal 1984 e collaboratrice occasionale del giornale regionale il quotidiano,  idonea allo svolgimento dei compiti affidati convenzionalmente al Campanella.

Al riguardo si evidenzia che nella deliberazione n. 52 del 31 gennaio 2000, firmata dal Direttore generale Santagati, viene conferito l'incarico al Campanella  ritenendo l'obiettiva necessità di avvalersi della collaborazione di un giornalista professionista sia per seguire e monitorare le notizie della stampa riportate sui giornali, e fornire puntuale risposta alla collettività servita dall'azienda, e sia per fornire autonomamente, in chiave di correttezza e trasparenza puntuale informazione su fatti,  programmi ed attività aziendali all'utenza ed ai Sindaci dei comuni dei nostro comprensorio.

Orbene, non v'è chi non veda che le suddette prestazioni ben potevano essere assolte non solo dalla giornalista Lucanto, ma addirittura da qualsiasi altro dipendente dell'Azienda.

Ritiene, infatti,  il Collegio che le competenze assegnate al giornalista esterno Campanella, lungi dall'implicare l'applicazione prevalente degli elementi della creatività, dell'intellettualità, e dell'intermediazione critica delle notizie, che rappresentano l'essenza della professione giornalistica,  sono specifiche di una mera  attività di rassegna stampa e di attività di pubbliche relazioni nei confronti dell'utenza,  e pertanto espletabili anche da dipendente privo della qualifica di giornalista.

In ogni caso, si ribadisce, nell'ambito dell'organico dell'azienda sanitaria, vi era anche una giornalista pubblicista!!

IV) Altro profilo di illegittimità dell'esternalizzazione per cui è causa scaturisce dalla durata della stessa.

Il legislatore, infatti,  consente il ricorso alla collaborazione esterna solo in situazioni eccezionali, e soprattutto, per un periodo di tempo determinato.

L'art. 7 della l. 29/1993, stabilisce infatti che ove non siano disponibili figure professionali equivalenti,  le amministrazioni pubbliche, possono conferire incarichi individuali ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.

E' evidente l' intenzione legislativa  di enfatizzare la natura temporanea ed eccezionale dell'incarico di collaborazione esterna ed al contempo  di tutelare le norme che regolano le procedure di reclutamento e di assunzione del personale nelle pubbliche amministrazioni.

Ebbene,  da un attento esame della vicenda emerge chiaramente che la collaborazione con il Campanella è durata dal 1997 sino certamente al 2002 ( per come risulta dagli atti); ma,  addirittura,    la Procura sostiene che il rapporto sia tuttora in corso ( affermazione non smentita dai convenuti).

Inoltre, risulta dagli atti di causa che nella dotazione organica aziendale erano   previsti, tra i ruoli professionali, due posti di giornalista.

Tale circostanza, a parere del Collegio  evidenzia che l'incarico per cui è causa non poteva di certo rivestire i caratteri dell'eccezionalità e della temporaneità richiesti dal legislatore.

E' indubitabile  che il ricorso all'esternalizzazione non può rappresentare per l'amministrazione un escamotage  per ampliare la dotazione organica dell'ente.

 Il Collegio non può pertanto non stigmatizzare  il conferimento di un incarico che configuri un rapporto di lavoro subordinato a favore di terzi estranei all'ente in violazione della normativa vigente in materia di assunzione.

V) Nesso eziologico

Ritenuta, per i motivi sopra esposti,  la illegittimità dell'incarico di collaborazione esterna affidato al giornalista Campanella, prima di procedere alla verifica della sussistenza degli altri presupposti della responsabilità amministrativo-contabile, il Collegio è tenuto a valutare le posizioni dei singoli convenuti.

La Procura ha ritenuto di citare i direttori generali, Santagati e Princi, in quanto autori delle delibere di incarico; i direttori amministrativi, Arone e Buoncristiano, ed i direttori sanitari, De Paola e Violante, i quali  hanno espresso il parere favorevole.

E' fuori ogni dubbio che i direttori generali, autori delle deliberazioni per cui è causa, siano  direttamente  responsabili del conferimento illegittimo dell'incarico, anche in considerazione della normativa di seguito riportata

Riguardo, invece, alla posizione degli altri convenuti, occorre premettere alcune considerazioni strettamente inerenti alle funzioni demandate a costoro dalla legge.

Ai sensi dell'art.  3 del  Decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 relativo al riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1  della l. 23 ottobre 1992 n. 421,  il direttore generale adotta gli atti relativi al funzionamento ed alla gestione  dell'azienda ed è coadiuvato, nell'esercizio delle proprie funzioni, dal direttore amministrativo e dal direttore sanitario.

Questi ultimi, ai sensi del comma  1 quinquies, sono responsabili esclusivamente per  le funzioni di propria competenza, indicate al successivo comma 7.

Secondo detta disposizione il direttore sanitario è un laureato in medicina che dirige i servizi sanitari ai fini organizzativi ed igienico-sanitari e fornisce parere obbligatorio al direttore generale sugli atti relativi alle materie di competenza.

Il direttore amministrativo, invece è un laureato in discipline giuridiche o economiche che dirige i servizi amministrativi dell'unità sanitaria locale e che fornisce parere al Direttore generale sugli atti relativi alle proprIe competenze.

Orbene, alla luce della prefata normativa il Collegio è dell'opinione  che i direttori sanitari, non essendo tenuti ad esprimere alcun parere in materia di gestione amministrativa, non possono essere considerati responsabili dell'eventuale parere reso.

Avendo esclusivamente la direzione dei servizi  sanitari ai fini organizzativi  ed igienico sanitari, infatti, non può ritenersi che l'eventuale parere reso in materia di gestione amministrativa possa essere stato determinante nella causazione del conferimento illecito dell'incarico giornalistico.

Ed infatti, volendo procedere ad un giudizio prognostico volto a valutare la mera idoneità  ex ante  della effettiva rilevanza della condotta del Direttore sanitario ai  fini della formazione della volontà foriera del danno, deve preliminarmente valutarsi che il Direttore generale non solo è un tecnico del diritto ma soprattutto è il responsabile della gestione complessiva dell'ente e, pertanto, non poteva disconoscere l'assetto organizzativo dell'azienda sanitaria e, soprattutto,   le  competenze e le funzioni di ciascun  organo amministrativo.

Nello specifico,  è pertanto indubitabile che costui fosse assolutamente consapevole della non dovutezza del parere del direttore sanitario nel conferimento dell' incarico  per cui è causa.

Detta pregnante considerazione  induce il Collegio a ritenere che il parere de quo non abbia potuto avere alcuna potenzialità causativa nella formazione della volontà del Direttore generale, rivelandosi pertanto inutile.

A dette conclusioni si perviene non solo alla luce della più tradizionale opinione che, muovendo  dalla presupposto che il nostro codice accoglie la concezione causale del concorso di persone, esige che l'azione di compartecipe costituisca condicio sine qua non dell'evento;  ma anche alla luce della meno restrittiva teoria della causalità c.d. agevolatrice o di rinforzo.

In conclusione, nella fattispecie all'esame, il parere reso da soggetto incompetente,  secondo questo organo giudicante,  non può essere considerato ausilio necessario, che  non può essere eliminato senza che l'evento venga meno l'evento (c.d. procedimento di eliminazione mentale), ma neanche ausilio a facilitare o ad agevolare la produzione dell'evento.

Per mero scrupolo   motivazionale il Collegio  aggiunge  che,  ove si voglia diversamente opinare, e quindi  ritenere sussistente il nesso eziologico tra il parere reso dal direttore sanitario ed il conferimento dell'incarico al giornalista, in ogni caso non sarebbe configurabile la colpa grave.

Ed infatti è importante rimarcare  che la colpa grave  sussiste per un comportamento gravemente  negligente e di  massima deviazione dal modello di condotta connesso ai propri compiti, e va accertata sempre ex ante ed in concreto, evitando forvianti apriorismi dogmatici ed avendo come costante riferimento la specificità della qualifica e delle mansioni svolte.

Ebbene, il direttore sanitario è un laureato in medicina, e non un laureato in giurisprudenza o in economia come il direttore amministrativo, e quindi indubbiamente poco avvezzo  alla comprensione delle disposizioni di legge ed alla gestione del settore non sanitario, di talché l'illegittimo parere espresso nelle deliberazioni  di conferimento dell'incarico al giornalista non può configurare l'elemento soggettivo della colpa grave.

A contrario, il Collegio ritiene la responsabilità del direttore amministrativo in quanto assolutamente competente e chiamato a coadiuvare il Direttore generale in materia specifica di  gestione amministrativa mediante la formulazione di proposte e di pareri obbligatori.

Si ritiene infatti che il parere espresso da un coordinatore amministrativo, pur non configurandosi quale atto a contenuto decisorio, influisce sul procedimento di formazione della volontà dell'A.s., per cui va ammesso il concorso di responsabilità del medesimo funzionario laddove l'organo di amministrazione attiva uniformi la propria condotta al parere stesso.

VII) Elemento soggettivo

Oltre alla condotta illegittima, sussiste la colpa grave dei direttori generali e dei direttori amministrativi.

Costoro, infatti, in spregio alle norme che regolano la materia dell'esternalizzazione, con assoluta noncuranza  dei parametri normativi dell'efficacia, dell'efficienza e dell'economicità che regolano l'azione amministrativa, ed in spregio alle più elementari regole di buona amministrazione, hanno gestito con evidente negligenza, trascuratezza e sprovvedutezza   il patrimonio dell'Azienda sanitaria n. 4 di Cosenza.

La gravità della colpa è ancora più evidente se si considerano le posizioni dirigenziali dei responsabili ed i pareri negativi resi per ben due volte dal Collegio dei revisori dei conti e dalla Ragioneria generale dello Stato, ove puntualmente venivano evidenziati i profili di illegittimità dell'incarico.

Peraltro, proprio a seguito dei suddetti pareri, il Commissario straordinario Marrone revocava l'incarico al Campanella ed il Commissario Baiamonte ne individuava il temine statuendo il non rinnovo alla scadenza.

VIII) Danno

Presupposto imprescindibile della responsabilità amministrativo-contabile è la sussistenza del danno erariale.

Soprattutto in una fattispecie come quella all'esame, ove si disquisisce di incarichi a terzi estranei all'amministrazione, l'esistenza del danno erariale deve essere oggetto di approfondita delibazione soprattutto in relazione agli eventuali vantaggi comunque conseguiti.

Al riguardo, la difesa  dei convenuti Princi, Violante ed Arone fa rilevare che l'amministrazione avrebbe beneficiato delle prestazioni professionali di un giornalista professionista, al quale i pagamenti sono stati corrisposti nell'ambito di un rapporto sinallagmatico.

Così anche l'avv. Gaetano per il convenuto Santagati evidenzia che per l'Azienda sanitaria sarebbe stato certamente più oneroso indire un concorso per la copertura del posto ricoperto dal Campanella.

Orbene, il Collegio ritiene infondati detti argomenti  difensivi alla luce di una semplice considerazione, peraltro già formulata.

Se si riflette sull'oggetto della convenzione stipulata con il giornalista Campanella, ma ancora maggiormente, se si guarda all'attività da lui  svolta, per come provata dalla copiosa documentazione offerta in produzione  dal difensore del Santagati, appare senza alcun dubbio che il  giornalista si sia limitato a raccogliere gli articoli di giornale relativi all'azienda sanitaria redatti sui quotidiani locali.

Detta attività di mera rassegna  stampa, si ribadisce, non solo poteva essere espletata da qualsiasi dipendente dell'A.s. n. 4, ma ancora di più dalla giornalista Lucanto, senza alcun aggravio di spese al patrimonio  dell'Ente.

Ne consegue che tutti gli stipendi erogati  al consulente esterno costituiscono un danno erariale, in quanto nessun vantaggio è scaturito all'amministrazione sanitaria.

Alla luce delle su estese motivazioni si conclude affermando la responsabilità erariale dei direttori generali, Mario Santagati e  Gaetano Princi e del direttore amministrativo Arone Luigi (nei confronti del direttore Buoncristiano è stato dichiarato non luogo a procedere per intervenuto decesso) per  aver causato al patrimonio dell'A.s. n. 4 di Cosenza un danno erariale, pari a tutto il compenso erogato,  per effetto dell'illegittimo conferimento dell'incarico al giornalista Campanella.

Devono essere mandati assolti invece i direttori sanitari De Paola Salvatore e Violante Antonino per mancanza del nesso causale ovvero per insussistenza dell'elemento psicologico della colpa grave.

IX) ripartizione del danno.

Il Collegio ritiene che la imputazione e la ripartizione del danno suggerita dal Procuratore regionale  non risponda all'esigenza di dichiarare la responsabilità di ciascuno in relazione alla parte che ha preso nella produzione del danno (art. 1-quater della legge 14 gennaio 1994, n. 20, modificata con legge 20 dicembre 1996, n. 639).

Ed infatti,  in considerazione della  diversa effettività causale tra chi adotta l'atto e chi, invece, formula un parere, il Collegio ritiene di imputare  al Direttore generale il 70% della somma, mentre al Direttore amministrativo il restante 30%.

Ne consegue che al  convenuto Santagati Mario, in quanto Direttore generale  vada imputato il 70%  di  ¬ 22.844,27, corrispondenti alle somme percepite dal Campanella Mario dall'1 aprile 2000 al 31 gennaio 2001,  al convenuto Gaetano Princi, in quanto Direttore generale, il 70% di ¬ 23.064,96, corrispondenti alle somme percepite dal giornalista dal 31 gennaio 2001 al 31 gennaio 2002, ed al direttore amministrativo  Luigi Arone il 30% della suddetta somma.

Conclusivamente il Collegio ritenuta infondata l'eccezione di prescrizione, dichiara non luogo a procedere nei confronti di Buoncristiano Francesco, condanna Santagati Mario, al pagamento di ¬ 15,990.90 (pari al 70% di 22,844,27),  Arone Luigi al pagamento  di ¬ 6.919,49 (pari al 30% di ¬23.064,96),  Princi Gaetano   al pagamento di ¬ 16.145,48  (pari al 70% di ¬23.064,96) ed assolve De Paola Salvatore e Violante Antonino.

Ai fini del rimborso delle spese legali nei confronti dei prosciolti - art. 3, comma 2 bis  D.L. 543/1996 convertito  con modificazioni in legge 639/1996 e dall'art. 18 comma 1 del D.L. 67/1997 convertito con modificazioni dalla legge 135/1997 per come interpretato dall'art. 10 bis, coma 10 introdotto nel D.L. 203/2005 dalla l. di conversione 248/2005- si liquida la complessiva somma di ¬ 1.227,1 per ciascun convenuto mandato assolto, di cui ¬ 549,00 per diritti, ¬ 605,00 ed ¬ 73,1 per spese,  oltre iva e cap come per legge.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la regione Calabria, il giudice unico delle pensioni, definitivamente pronunciando

DICHIARA

Non luogo a procedere nei confronti di Francesco Buoncristiano per intervenuto decesso

ASSOLVE

De Paola Salvatore e   Violante Antonino

CONDANNA

1)  SANTAGATI MARIO, al pagamento di ¬15,990.90 (pari al 70% di 22,844,27),

2)  ARONE LUIGI, al pagamento di ¬ 6.919,49 (pari al 30% di ¬23.064,96.

3)  PRINCI GAETANO, al pagamento di ¬ 16.145,48  (pari al 70% di ¬23.064,96).

Alla soccombenza segue la condanna al pagamento, nelle stesse suddette percentuali,  delle spese di giudizio che si liquidano in ¬ * 3.021,86 * * tremilazeroventuno/86 *.

Così  deciso nella camera di consiglio del 13 aprile 2006.

L'estensore                                                                        Il Presidente

f.to Dott. Ida Contino                                                 f.to Domenico Oriani

depositata in segreteria il 30/08/2006

                                                             p.Il Dirigente

                                                        Dott. Maurizio Arlacchi

f.to Il Collaboratore Amministrativo

Stefania Vasapollo