Le Casse di previdenza dei liberi professionisti continuano a essere organismi di diritto pubblico, nonostante la privatizzazione avvenuta con il decreto legislativo 509/94. Sono le conclusioni della sentenza 4364 del Tar Lazio (sezione III-ter), depositata il 3 giugno scorso. Gli effetti della decisione firmata dal Presidente Francesco Corsaro, dal relatore Silvestro Maria Russo e dal Primo referendario Stefano Fantini sono “deflagranti“ per il comportamento che dovranno tenere le Casse professionali, Fondazioni (come l’Inpgi) e Associazioni senza finalità di lucro. Le 14 pagine parlano chiaro: non siamo di fronte a soggetti di diritto privato, ma a Enti che hanno l'obbligo di «conformarsi e rispettare le norme comunitarie e nazionali sull'evidenza pubblica». Prima fra tutte, quella di sottoporsi a gare d'appalto formali per l'affidamento dei servizi, ma anche di lavori e forniture.

A pagare lo scotto della pronuncia è la Cassa nazionale di previdenza e di assistenza in favore dei dottori commercialisti, “rea“ di aver affidato i servizi assicurativi in favore degli iscritti, attraverso una procedura informale. Una procedura illegittima per i giudici amministrativi che hanno annullato gli atti «con contestuale obbligo per la Cassa nazionale dei commercialisti di procedere all'indizione di un pubblico incanto per la scelta dell'impresa cui affidare detto servizio». Il tutto «qualora permanga un interesse alla copertura sanitaria dei suoi iscritti per l'anno 2005».

Questo è l'effetto della decisione che farà certamente discutere, su cui quasi sicuramente la Cassa (che al Tar era affiancata dall'Adepp, l'associazione degli Enti) proporrà appello di fronte al Consiglio di Stato. Il Tribunale amministrativo ha motivato in maniera molto circostanziata la propria scelta, esplicitando al meglio il decreto legislativo 157/1995 (attuazione della direttiva 92/50/Cee in materia di appalti pubblici di servizi). La legge obbliga tutti gli «organismi di diritto pubblico» a indire regolari gare d'appalto per l'assegnazione a terzi dei servizi; ma le Casse di previdenza si ritenevano escluse, rivendicando lo status giuridico di «associazioni di diritto privato», come affermato nel 509 del 1994. Per il Tar quest'ultima definizione ha una rilevanza organizzativa, ma non cambia la natura delle Casse privatizzate (come l’Inpgi) che continuano a mantenere le caratteristiche fondamentali degli enti pubblici.

È bastato valutare i tre parametri che consentono l'individuazione di un organismo di diritto pubblico: 1) avere personalità giuridica; 2) perseguire finalità di interesse generale, non industriale o commerciale; 3) essere finanziati, gestiti o controllati dallo Stato o da suoi organi. Ecco il risultato della verifica: «Per l'intimata Cassa nazionale sussiste la soggettività giuridica» (dato palesemente riconosciuto, ndr). Sul secondo punto, questo il verdetto: anche se la Cassa provvede alla previdenza di una sola categoria professionale, «persegue scopi d'interesse generale, come il bisogno previdenziale e assistenziale sancito dall'articolo 38 della Costituzione per tutti i cittadini e per i lavoratori».

Infine, l'influenza dello Stato: «La Cassa non è un ente indipendente (...) e la vigilanza esercitata dal ministero del Lavoro va intesa in senso effettivo, ossia come potestà di approvazione, nel merito, degli atti fondamentali e sulle deliberazioni in materia di contributi e prestazioni». Soprattutto, la contribuzione al l'Ente è obbligatoria.

Con queste premesse, le conclusioni del Tar Lazio sono scontate: la Cassa è un organismo di diritto pubblico, anche se non è «espressamente menzionata nell'elenco del Dlgs 157/1995, in quanto tale elenco non ha valore esaustivo, ma solo indicativo».

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Sei sentenze dicono che l’Inpgi

è una cassa pubblica (Corte

costituzionale, Cassazione civile,

Consiglio di Stato, Tar Lazio

e Tribunale civile di Milano).   

1. Sentenza 4364/05 del Tar Lazio: “Natura pubblica dell’attività svolta dalla cassa”

Non a caso, tanto l’art. 1, commi 33 e 34 della l. 24 dicembre 1994 n. 537, quanto l’art. 1, c. 3 del Dlg 509/1994 si premurano di precisare che la privatizzazione degli enti previdenziali, diversi da quelli che fruiscano di finanziamenti pubblici o di altre provvidenze a carico dei bilanci pubblici, avviene sì con garanzia dell’autonomia gestionale, organizzativa, amministrativa e contabile, ma sempre ferme restandone le finalità istitutive, il riferimento alla natura pubblica dell'attività svolta e l'obbligatoria iscrizione e contribuzione degli appartenenti alle categorie di personale a favore dei quali essi risultano istituiti .

Dal quadro così tracciato emerge che la trasformazione ex Dlg 509/1994 ha lasciato immutato il carattere pubblicistico dell'attività istituzionale di previdenza ed assistenza svolta dagli enti, la privatizzazione servendo a mantenere e render effettiva quell’autonomia che già ab origine aveva caratterizzato le Casse professionali rispetto al sistema dell’a.g.o. Tuttavia, il mantenimento dell'obbligo contributivo, in una con l’ iscrizione, costituisce il corollario della rilevanza pubblicistica dell'inalterato fine previdenziale degli enti trasformati. La modifica degli strumenti di gestione e la differente qualificazione giuridica dei soggetti stessi costituisce sì un evento rilevante per connotarne la struttura emenintemente associativa. Ciò, però, non solo non ne elide la funzione d’ordine generale, ma soprattutto, con riguardo alla loro missione, ne costituisce un’innovazione di carattere essenzialmente organizzativo.

Infine, relativamente al requisito dell’influenza pubblica, è opinione ferma in giurisprudenza e v’è nella specie concordia tra le parti che siffatto parametro sia desumibile alternativamente dal finanziamento pubblico, dal controllo pubblico sulla gestione, oppure dall’ingerenza dello Stato, dei poteri locali o d’altro ente od organismo pubblici nella designazione perlomeno della metà dei componenti degli organi ammini-strativi e di gestione.

La vigilanza esercitata dal Ministro del lavoro, non diversamente da quella che il previgente assetto tout court pubblicistico assegnava al Ministro del tesoro, va intesa in senso non enfatico, ma effettivo, ossia come potestà d’approvazione, nel merito, degli atti fondamentali della CNP e sulle deliberazioni in materia di contributi e prestazioni.

 2. Tar Lazio (sentenza 5280/2003): “Necessario il coordinamento tra i regimi previdenziali Inps/Inpgi. L'Inpgi non può derogare alle norme generali”  

Dal suddetto regime la regolamentazione adottabile dall'Inpgi sulla base delle direttive definite ai sensi del comma 15 dello stesso art. 116 dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, non può prescindere, secondo il disposto di cui al capoverso dell'art. 38 della legge 5.8.1981 n. 416 (disciplina delle imprese editrici e provvidenze per l'editoria), come modificato dall'art. 76 della legge n. 388/2000, il quale prescrive che "le forme previdenziali gestite dall'INPGI devono essere coordinate con le norme che regolano il regime delle prestazioni e dei contributi delle forme di previdenza sociale obbligatoria, sia generali che sostitutive". Ne consegue che l'esercizio della potestà di autonomia normativa e del dovere di garantire l'equilibrio finanziario della gestione, disciplinate dalla normativa di settore (D.Lgs. 30.6.1994 n. 509, L. 8.8.1995 n. 335, L. 27.12.1997 n. 449), a decorrere dall'entrata in vigore della legge finanziaria 2001 richiede il coordinamento specifico con le norme generali che regolano il sistema contributivo e delle prestazioni previdenziali.

 3. I passaggi centrali della sentenza n. 3065/2004 del Consiglio di Stato. L’articolo 76 della legge n. 388/2000 prevede che “le forme previdenziali gestite dall’inpgi devono essere coordinate con le norme che regolano il regime delle prestazioni e dei contributi delle forme di previdenza sociale obbligatoria sia generali che sostitutive”. L’articolo 76 ha previsto, dice il Consiglio di Stato,  “il principio del coordinamento quale criterio di cui devono tener conto l’Istituto (in sede di determinazione delle prestazioni e dei contributi) e i Ministeri vigilanti (anche in sede di approvazione)”. Scrive ancora il Consiglio di Stato: “Ciò comporta che il ‘principio del coordinamento’ non ha vanificato quello di autonomia, ma lo ha integrato quale limite che non consente all’Istituto di prescindere dal sistema generale della previdenza sociale, con cui tendenzialmente deve armonizzarsi”.

 4. La sentenza n. 6680/2002 della sezione lavoro della Cassazione. “Gli enti di previdenza privatizzati esercitano una funzione pubblica. Nell’attività da loro svolta si applica il sistema sanzionatorio previsto dalla legge in caso di inadempienza agli obblighi di versamento dei contributi previdenziali. La normativa di legge concernente il sistema sanzionatorio da applicare in caso di inadempienza agli obblighi di versamento di contributi previdenziali si applica anche agli enti di previdenza privatizzati, quale l’Inpgi”.  E’ questo il senso della sentenza della Sezione lavoro della Cassazione civile n. 6680 del 9 maggio 2002 (Pres. Trezza, Rel. Maiorano) resa pubblica  dal sito www.legge-e-giustizia.it diretto dall’avvocato Domenico D’Amati. La sentenza vede prevalere la Rai (assistita dagli avvocati Renato Scognamiglio e Grande Franzo) e soccombere l’Istituto. In sostanza l’Inpgi deve applicare l’articolo 116 della legge 388/2000, che contiene “misure per favorire l’emersione del lavoro irregolare” e che  concede “sconti” sulle sanzioni che le aziende devono pagare agli istituti previdenziali per il ritardato pagamento dei contributi e dei premi. Franco Abruzzo ha dichiarato al riguardo: “Se l’Istituto è tenuto ad applicare l’articolo 116 della legge 388/2000, deve osservare anche l’articolo 72, che prevede la libertà di cumulo tra pensione e redditi da  lavoro autonomo o dipendente”.

La svolta è maturata con l’art  44  della legge 289/02 (Finanziaria per il 2003), la quale  “ha introdotto il regime della totale cumulabilità tra pensioni di anzianità con redditi di lavoro di qualunque natura, quando i titolari abbiano 37 anni di contributi e 58 anni di età, consentendo inoltre in via transitoria a chi già fruisca alla data del 1.12.2002 di trattamento di anzianità, di accedere (se sprovvisto dei requisiti di età e di anzianità contributiva) alla totale cumulabilità, dietro pagamento di una somma di denaro da calcolare secondo i criteri prefissati dalla norma stessa”.  Scrive ancora il giudice: “Non è possibile "salvare" l'attuale regime di incumulabilità (neppure invocando l'esigenza del perseguimento dell'obiettivo tendenziale dell'equilibrio di bilancio, che ‑ come affermato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n° 437/02 ‑ non può comunque essere assicurato, "con il ricorso ad una normativa che, trattando in modo ingiustificatamente diverso situazioni sostanzialmente uguali, si traduce in una violazione dell'art. 3 della Costituzione"  valido per i pensionati dell'Istituto convenuto a fronte di quello, opposto, ormai acquisito con riguardo alla generalità dei cittadini”.

Ritiene il giudicante che fondamentalmente la controversia possa essere decisa sulla base di una adeguata valorizzazione del dato testuale e della ratio dell'art. 76 della legge 388/2000,  secondo cui "le forme previdenziali gestite dall'Inpgi devono essere coordinate con le norme che regolano il regime delle prestazioni e dei contributi delle forme di previdenza sociale obbligatoria, sia generali che sostitutive". Il "coordinamento" implica necessariamente un forte limite e un correlativo vincolo, anche finalistico, alla autonomia delle scelte dell'Istituto in quanto queste devono essere adottate in conformità (si badi non ai principi generali dell'ordinamento valevoli nel settore, ma) alle "norme" regolanti tra l'altro "le prestazioni" della Ago e dei regimi sostitutivi; se questo è il parametro a cui deve essere "coordinata" l'autonomia dell'Inpgi, ne discende che, una volta mutata la legge, l'Inpgi deve "coordinarsi" alle nuove disposizioni di carattere generale relative alla previdenza sociale, e non può mantenere sic et simpliciter le proprie precedenti normative interne. Il vero problema è in che limiti il "coordinamento" comporti adeguamento pieno allo ius superveniens .

6. Conclusioni. La Corte costituzionale limita l’autonomia dell’Inpgi, ritenendo prevalente il diritto all’uguaglianza.  E’ noto che i ragionieri possono cumulare pensione di anzianità e reddito da lavoro dipendente o  autonomo. Questo principio, fissato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 437/2002, vale ovviamente per i professionisti (medici, commercialisti, giornalisti, veterinari,  chimici, etc) iscritti nelle altre  Casse previdenziali trasformate dal dlgs n. 509/1994 in Fondazioni (è il caso dell’Inpgi) o in Associazioni di diritto privato. Gli avvocati avevano già spuntato un’analoga sentenza (n. 73/1992) dalla Consulta. Nella sentenza n. 437/2002 si legge: “E’, infatti, da osservare anzitutto che il perseguimento dell’obiettivo tendenziale dell’equilibrio di bilancio non può essere assicurato da parte degli enti previdenziali delle categorie professionali .... con il ricorso ad una normativa che, trattando in modo ingiustificatamente diverso situazioni sostanzialmente uguali, si traduce in una violazione dell’art. 3 (pari dignità sociale e uguaglianza, ndr) della Costituzione. L’iscrizione ad albi o elenchi per lo svolgimento di determinate attività è, infatti, prescritta a tutela della collettività ed in particolare di coloro che dell’opera degli iscritti intendono avvalersi”. L’ordinamento in  sostanza non consente la politica dei due pesi e delle due misure. Il principio della pari dignità sociale e dell’uguaglianza vince. Sempre. Non sono ammessi trattamenti differenziati tra ragionieri  e giornalisti sul piano pensionistico.

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 Il testo della sentenza 4364/2005  del Tar Lazio

 REPUBBLICA  ITALIANA

IN  NOME  DEL  POPOLO  ITALIANO

il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez. 3°-ter, composto dai signori

Francesco CORSARO, Presidente,

Silvestro Maria RUSSO, Consigliere, relatore,

Stefano FANTINI, Primo Referendario,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 12101/2004, proposto dalla UNIONVITA s.p.a., corrente in Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dal prof. Salva-tore Alberto ROMANO e dall’avv. Laura RAINALDI ed elettivamente domiciliata in Roma, al viale XXI Aprile n. 11,

CONTRO

la CASSA NAZIONALE DI PREVIDENZA E DI ASSISTENZA A FAVORE DEI DOTTORI COMMERCIALISTI, con sede in Roma, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dal prof. Ernesto STICCHI DAMIANI ed elettiva-mente domiciliata in Roma, alla via Bocca di Leone n. 78

E   NEI   CONFRONTI

- della ASSICURAZIONI GENERALI s.p.a., corrente in Roma e della UNISALUTE s.p.a., corrente in Bologna, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, controinteressate, non costituite nel presente giudizio e

- dell’Associazione degli Enti di previdenza privati – ADEPP, con sede in Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, interventrice ad opponendum, rappre-sentata e difesa dal prof. Lucio FRANCARIO ed elettivamente domiciliata in Roma, alla via A. Gramsci n. 34,

PER   L’ANNULLAMENTO

A) – dell’atto, d’estremi ignoti ma richiamato nella nota presidenziale prot. n. 112/04/ P del 4 novembre 2004, con cui l’intimata CNP dei Dottori Commercialisti ha deter-minato d’avviare, per la copertura sanitaria dei propri iscritti per l’anno 2005, una procedura di selezione, basata su oggettivi criteri di detenzione di quote di mercato; B) – di tal nota presidenziale; C) – della determinazione di non invitare alla selezione pure la ricorrente; D) – dell’eventuale affidamento del servizio a imprese terze; 

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’ente intimato e dell’interventrice ad opponendum ADEPP;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore all’udienza pubblica del 5 maggio 2005 il Cons. dott. Silvestro Maria RUSSO e uditi altresì, per le parti costituite, i proff. ROMANO, STICCHI DAMIA-NI e FRANCARIO e l’avv. RAINALDI;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

La UNIONVITA s.p.a., corrente in Roma, assume d’esser una primaria impresa assicuratrice, operante in particolare nel ramo vita.

Detta Società fa altresì presente che la Cassa nazionale di previdenza e di assi-stenza dei Dottori commercialisti, con sede in Roma e che essa reputa essere un orga-nismo di diritto pubblico, procede sì ogni anno all’affidamento dei servizi assicurativi relativi alla copertura sanitaria dei propri iscritti, ma senza mai assegnarli in esito a procedura d’evidenza pubblica. Detta Società dichiara infatti che, anche per l’anno 2005, la predetta CNP ha deciso di non effettuare alcuna gara, ma d’indire una proce-dura informale di selezione, basata su oggettivi criteri di detenzione di quote di merca-to, come evincesi dalla nota della Cassa prot. n. 112/04/P del 4 novembre 2004, in ri-sposta alla lettera della UNIONVITA s.p.a. del precedente 6 ottobre. La predetta So-cietà dichiara, infine, che neppure a tale procedura informale è stata invitata, donde il suo interesse a farne constare l’illegittimità. 

Pertanto, la UNIONVITA s.p.a. si grava innanzi a questo Giudice con il ricorso in epigrafe, impugnando sia la citata nota n. 112/04/P, sia l’atto, d’estremi ignoti ma ri-chiamato nella nota stessa e relativo all’avvio della predetta procedura di selezione, sia, infine, la determinazione di non invitare alla selezione pure la ricorrente e  l’ even-tuale affidamento del servizio de quo a imprese terze. Al riguardo, la ricorrente dedu-ce in punto di diritto: A) – la violazione delle norme nazionali e comunitarie in tema d’evidenza pubblica nell’affidamento di appalti di servizi da parte di organismi di dirit-to pubblico; B) – l’illegittimità del metodo di scelta del contraente privato; C) – la violazione dei principi d’imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa nell’uso della procedura selettiva in questione, peraltro del tutto oscura e generica nei suoi as-setto e formulazione.

Resiste in giudizio l’intimata CNP, la quale eccepisce d’essere un soggetto di di-ritto privato e di non rientrare nel novero degli organismi di diritto pubblico, l'inam-missibilità dell’impugnazione così spiegata e, nel merito, l’infondatezza della pretesa attorea. Interviene ad opponendum l’Associazione degli Enti di previdenza privata – ADEPP, che ribadisce a sua volta l’inammissibilità e l’infondatezza della questione dedotta. Viceversa, né la ASSICURAZIONI GENERALI s.p.a., né la definitiva ag-giudicataria del servizio UNISALUTE s.p.a., corrente in Bologna e nei cui confronti era stata ordinata l’integrazione del contraddittorio processuale, pur se ritualmente in-timate, non si sono costituite nel presente giudizio.

Alla pubblica udienza del 5 maggio 2005, su conforme richiesta delle parti costi-tuite, il ricorso in epigrafe, è assunto in decisione dal Collegio.

DIRITTO

1. – Come già accennato nelle premesse in fatto, la Cassa nazionale di previdenza e di assistenza dei Dottori commercialisti ha avviato, come di solito ed anche per l'anno 2005, una procedura informale di selezione, basata su oggettivi criteri di detenzio-ne di quote di mercato, per la scelta dell’impresa assicuratrice cui affidare per la co-pertura sanitaria dei propri iscritti. La UNIONVITA s.p.a., impresa assicuratrice ope-rante in particolare nel ramo vita, impugna gli atti di tale procedura effettuata senza alcuna forma d’evidenza pubblica, affermandone invece la doverosità stante la natura d’organismo di diritto pubblico riconoscibile in capo all’intimata CNP.

Il ricorso in epigrafe è anzitutto ammissibile, in quanto, a differenza di ciò che ar-gomenta la resistente CNP, essa s’appalesa, come prospetta la ricorrente, un organi-smo di diritto pubblico, ricorrendone nella specie tutt’e tre gli indici rivelatori.

2. – Ora, ai fini dell’identificazione d’un organismo di diritto pubblico –quale soggetto aggiudicatore di pubblici incanti di servizi tenuto all’applicazione delle nor-me nazionali e comunitarie sull'evidenza pubblica–, soccorre l’art. 2, c. 1, lett. b) del Dlg 17 marzo 1995 n. 157. Detta norma, di derivazione comunitaria (cfr. l’art. 1, lett. b della dir. n. 92/50/CEE), individua detti organismi in quelli dotati di personalità giuridica, istituiti per soddisfare specifiche finalità d'interesse generale non aventi carattere industriale o commerciale, la cui attività è finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dalle regioni, dagli enti locali, da altri enti pubblici o organismi di diritto pubblico, o la cui gestione è sottoposta al loro controllo o i cui organi d'amministrazione, di direzione o di vigilanza sono costituiti, almeno per la metà, da componenti designati dai medesimi soggetti pubblici.

È jus receptum, affinché si abbia in concreto un organismo di diritto pubblico, che vi sia la compresenza necessaria dei citati tre parametri, da accertare rigorosamente, al fine d’evitare che soggetti non pubblici siano costretti ad adoperare modalità d'acqui-sizione di beni e servizi non legate alle dinamiche dei relativi liberi mercati.

Tuttavia, deve il Collegio fin d’ora precisare, anche per fugare ogni dubbio sollevato sul punto dalle parti resistenti, che la nozione d’organismo di diritto pubblico, da leggere alla stregua del diritto comunitario vivente, non a caso è sussunta nel novero delle amministrazioni aggiudicatrici di pubblici appalti. Essa serve a garantire che, in tale delicato settore –ove v’è il fondato rischio che l’acquirente di beni e servizi si comporti in modo non economicamente conveniente e segua logiche talvolta irrazio-nali, quando non addirittura illecite–, soggiacciano alle regole dell’evidenza pubblica tutte quelle entità che, pur se soggettivamente diverse dai pubblici poteri, in realtà ne condividano le funzioni ed i poteri di cura di interessi generali. È evidente che tale sussunzione, specie se coinvolge entità in forma di fondazione o di corporazione secondo il diritto dei particolari, determina l’alterazione del sistema di libera concorren-za nei mercati di beni e servizi, che l’ordinamento comunitario si sforza costantemente d’attuare. Del pari, non è chi non veda come il metodo dell’evidenza pubblica, nella misura in cui crea una sorta di mercato “artificiale” dell’offerta dei beni e dei servizi che i pubblici poteri intendono acquistare, non assicuri nei fatti quello stesso grado di competizione economica esistente nel mercato naturale. Tuttavia, il legislatore comunitario s’è dato carico di contemperare le esigenze di quest’ultimo con quelle dell'im-parzialità e della trasparenza dell’acquisizione pubblica di tali beni e servizi, ponendo limiti al libero ingresso nel relativo mercato a quei soggetti i quali astrattamente ne potrebbero beneficiare, ma, per la missione di cui sono investiti, in realtà ne potrebbe-ro strumentalizzare le opportunità per pervenire in concreto a risultati ben più poveri, sotto il profilo concorrenziale, di quelli raggiungibili con l’evidenza pubblica. Sicché, se come il legislatore comunitario ha imposto parametri molto stretti per identificare gli organismi di diritto pubblico, se giustamente occorre pari rigore ermeneutico per verificare se un privato debba, o no fuoriuscire dal suo naturale mercato ed assoggettarlo alle regole vigenti per i pubblici poteri, altrettanta seria fermezza si deve adope-rare per impedire che soggetti, la cui unica privatezza è solo affermata dalla norma d’ organizzazione soggettiva, ma non è rinvenibile nella loro missione –specie quando questa curi interessi generali dalla Costituzione indicati, resi rilevanti e considerati pertinenti al solo Stato-ordinamento–, non si regolino, in certe materie ove tale priva-tezza potrebbe rivelarsi fonte di abusi, con l’imparzialità, l’efficacia e la legalità che detta missione impone loro.

3. – Per verificare se i requisiti ex art. 2 del Dlg 157/1995 ricorrano nella specie, giova rammentare che la resistente CNP dei Dottori commercialisti non è che uno de-gli enti di cui all'elenco A) allegato al Dlg 30 giugno 1994 n. 509, in virtù del cui art. 1, c. 1 è stato trasformato, a decorrere dal 1° gennaio 1995, in un’associazione o fon-dazione, in base ad apposita deliberazione dei competenti organi.

Tale trasformazione, resasi possibile nella misura in cui detta CNP non usufruiva già ab illo tempore di finanziamenti pubblici o di altri ausili pubblici di carattere finanziario, ha determinato sì la continuazione funzionale dell'ente previdenziale preesistente. Nondimeno, ciò ha implicato l’assenza dello scopo di lucro in capo all’ente trasformato e la sua assunzione della personalità giuridica di diritto privato ex art. 12 e ss., c.c. Esso inoltre è rimasto titolare di tutti i rapporti attivi e passivi del corrispondente ente previdenziale e del relativo patrimonio. In particolare, in base al successivo c. 3, la CNP ha continuato a svolgere le attività previdenziali e assistenziali in atto, a favore della categoria professionale dei Dottori commercialisti, per le quali fu originariamente istituito, ferma sempre restando l’obbligatorietà dell’iscrizione e della contri-buzione previdenziale a carico dei professionisti iscritti.

È appena da ricordare, infine, il divieto per tale CNP, come per tutti gli enti tra-sformati con le procedure ex Dlg 509/1994, di finanziamenti pubblici diretti o indiret-ti, tranne quelli connessi con gli sgravi e la fiscalizzazione degli oneri sociali.

4.1. – Questo essendo per sommi capi il quadro normativo di riferimento per l'in-timata CNP, s’avrà che, per ciò che attiene alla ricorrenza dei parametri ex art. 2 del Dlg 157/1995, sussiste la soggettività giuridica giusta quanto stabilito dall’art. 1, c. 2 del Dlg 509/1994 e, comunque, v’è accordo delle parti sul punto.

4.2. – In ordine, poi, al requisito del perseguimento di scopi d’interesse generale non aventi carattere industriale o commerciale –l’accertamento della natura dell'interesse dovendo precedere quello sul predetto carattere–, può il Collegio, in linea di mero principio, ammettere che vi possa essere, analizzando i dati normativi ed il modo di redigerli, una certa qual differenza tra le espressioni «interesse pubblico» ed «interesse generale». Invero, si potrebbe dire che l’uno, il quale può esser pure settoriale, afferisca ai bisogni individuati e curati dallo Stato-persona e l’altro non sia che la descrizio-ne giuridica di quelli direttamente emergenti dallo Stato-comunità. Sennonché tale diversità s’appalesa più descrittiva, che ontologica, in quanto, nella specie, l'espressione «interesse generale» ai fini degli appalti pubblici non è che la letterale trasposizione nell’art. 2 del Dlg 157/1995 dell’omonima indicazione recata nell’art. 1, lett. b) della dir. n. 92/50/CEE, senza, quindi, un significato peculiare o connotante.

Ma anche ad accedere alla tesi delle parti resistenti, non per ciò solo quello perse-guito dall’intimata CNP non sarebbe un interesse “generale”, atteso che essa cura e provvede, secondo norme statali e pur se limitatamente finora ai soli Dottori commer-cialisti, il bisogno previdenziale ed assistenziale sancito dall’art. 38 Cost. per tutti i cit-tadini e per tutti i lavoratori, bisogno, questo sì, appartenente all’intera comunità dei consociati e disciplinato come inderogabile dallo Stato-ordinamento.

Non bisogna confondere l’interesse corporativo professionale dei Dottori commercialisti in quanto esercenti una professione liberale con il predetto bisogno, né con l’esatta indicazione dei beneficiari delle prestazioni previdenziali. L’uno, invero, ri-guarda l’assetto della prestazione professionale in sé ed è perciò un quid proprio e li-mitato della categoria. L’altro pertiene invece a tutta la collettività ancorché si materializzi, ferma l’obbligatorietà generale dell’iscrizione e della contribuzione a carico di tutti e di ciascun Dottore commercialista alla CNP –che l’hanno in comune con tutti gli altri lavoratori–, in formule differenziate per ciascuna categoria di professionisti o di prestatori d’opera. Il terzo indica la sfera d’applicazione dei beneficiari finali delle prestazione, a fronte delle quali la legge impone la contribuzione generale ed obbliga-toria. Non a caso, tanto l’art. 1, commi 33 e 34 della l. 24 dicembre 1994 n. 537, quanto l’art. 1, c. 3 del Dlg 509/1994 si premurano di precisare che la privatizzazione degli enti previdenziali, diversi da quelli che fruiscano di finanziamenti pubblici o di al-tre provvidenze a carico dei bilanci pubblici, avviene sì con garanzia dell’autonomia gestionale, organizzativa, amministrativa e contabile, ma sempre ferme restandone le finalità istitutive, il riferimento alla natura pubblica dell'attività svolta e l'obbligatoria iscrizione e contribuzione degli appartenenti alle categorie di personale a favore dei quali essi risultano istituiti (cfr. l’art. 3, c. 4).

Dal quadro così tracciato emerge che la trasformazione ex Dlg 509/1994 ha lasciato immutato il carattere pubblicistico dell'attività istituzionale di previdenza ed assistenza svolta dagli enti, la privatizzazione servendo a mantenere e render effettiva quell’autonomia che già ab origine aveva caratterizzato le Casse professionali rispetto al sistema dell’a.g.o. Tuttavia, il mantenimento dell'obbligo contributivo, in una con l’ iscrizione, costituisce il corollario della rilevanza pubblicistica dell'inalterato fine previdenziale degli enti trasformati. La modifica degli strumenti di gestione e la differente qualificazione giuridica dei soggetti stessi costituisce sì un evento rilevante per conno-tarne la struttura emenintemente associativa. Ciò, però, non solo non ne elide la funzione d’ordine generale, ma soprattutto, con riguardo alla loro missione, ne costitui-sce un’innovazione di carattere essenzialmente organizzativo.

4.3. – Insomma, se è pur vero che l'intimata CNP sussiste tuttora per la gestione del servizio, pubblico ex lege, di previdenza ed assistenza per la sola categoria profes-sionale dei Dottori commercialisti, l'interesse così curato è delimitato solo quanto ai beneficiari diretti, ma è d’ordine generale e collettivo, secondo la conformazione che la legge v’imprime in diretta esecuzione dell’art. 38 Cost.

Da ciò discende, ad avviso del Collegio, l’impossibilità di riconoscere a tal servi-zio d'interesse generale un carattere industriale o commerciale, nel senso, cioè, che es-so non è compiutamente realizzabile fuori dallo schema dell'inderogabile assolvimento degli obblighi di solidarietà sociale imposti jure imperii dall’ordinamento generale.

Non importa che un’attività, specie se coinvolge dazioni di denaro e movimenti di capitali, possa astrattamente coincidere con quella imprenditoriale della raccolta del privato risparmio, in quanto la riscossione dei contributi previdenziali costituiscono prestazioni imposte tanto per la Cassa impositrice, quanto per i soggetti obbligati. È questa la chiave di lettura dell’irriducibile diversità tra l’imposizione contributiva ex art. 38 Cost. e la circostanza che, in altre realtà o esperienze giuridiche, la previdenza s’atteggi a mera assicurazione volontaria. Anche in Italia v’è pluralismo delle forme previdenziali, ma questo, in varia guisa lasciato alla volontà dei lavoratori ed alle di-namiche di mercato o governato attraverso strumenti pattizi tra le categorie, non so-stituisce, ma presuppone e s’affianca alla contribuzione generale obbligatoria.

5. – Infine, relativamente al requisito dell’influenza pubblica, è opinione ferma in giurisprudenza e v’è nella specie concordia tra le parti che siffatto parametro sia de-sumibile alternativamente dal finanziamento pubblico, dal controllo pubblico sulla ge-stione, oppure dall’ingerenza dello Stato, dei poteri locali o d’altro ente od organismo pubblici nella designazione perlomeno della metà dei componenti degli organi ammini-strativi e di gestione.

Ebbene, non coglie nel segno l’eccezione della CNP, laddove argomenta dall’art. 1, commi 1 e 3 del Dlg 509/1994 l’insussistenza d’ogni forma di finanziamento pub-blico a suo  favore, e ciò per un duplice ordine di ragioni. Anzitutto, le disposizioni te-sté citate fissano rispettivamente uno dei presupposti per la privatizzazione ex art. 1, c. 33 della l. 537/1993 ed il divieto d’assumere finanziamenti diretti o indiretti a carico del Tesoro dello Stato o di altri bilanci pubblici, salvi gli sgravi e le fiscalizzazioni de-gli oneri sociali, senza che ciò implichi l’esclusione assoluta d’ogni altra forma di fi-nanziamento diversa da quella a carico della fiscalità generale. In secondo luogo, la contribuzione obbligatoria ex artt. 10 e 11 della l. 29 gennaio 1986 n. 21, pur non as-surgendo di per sé ad un’obbligazione formalmente tributaria, in realtà ne partecipa di tutti gli aspetti, di talché, concretandosi in un’erogazione di denaro necessitata ex le-ge, essa realizza lo schema del finanziamento pubblico della Cassa ancorché non nell’ esclusivo interesse di questa, ma pure per soddisfare esigenze solidaristiche, quali so-no quelle sottese ai tipi di trattamenti e di prestazioni erogabili agli iscritti a’sensi della stessa l. 21/1986. È da osservare infine che l’obbligatoria iscrizione alla CNP di cui al successivo art. 22, giusta quanto all’uopo stabilito dall’art. 2 della l. 3 febbraio 1963 n. 100, implica sia la necessarietà dell’appartenenza alla Cassa, sia, soprattutto, la giu-ridica impossibilità, per tutti e ciascun Dottore commercialista, d’associarsi liberamen-te tra loro per conferire a tal nuovo organismo le funzioni previdenziali che la l. 100/ 1963 e la l. 21/1986 attribuirono a suo tempo alla CNP stessa e che il Dlg 509/1994 non ha mai derogato.

Né basta: si può anche ammettere che, per altro verso, l’ingerenza pubblica si ma-nifesti non già in contrasto con l’autonomia gestionale, organizzativa e contabile, ma assecondandone gli indirizzi, Ciò non fa dell’intimata CNP, nondimeno, un ente indi-pendente e non soltanto per la mera circostanza che tale autonomia incontra gli ovvi limiti derivanti dalla natura del servizio pubblico svolto dalla Cassa stessa. Anzi, la vi-gilanza esercitata dal Ministro del lavoro, non diversamente da quella che il previgente assetto tout court pubblicistico assegnava al Ministro del tesoro, va intesa in senso non enfatico, ma effettivo, ossia come potestà d’approvazione, nel merito, degli atti fondamentali della CNP e sulle deliberazioni in materia di contributi e prestazioni.

Anche i motivati rilievi, che il Ministro vigilante, di concerto con quello dell'eco-nomia e gli altri indicati nell’art. 3, c. 1 del Dlg 509/1994, esercita sui bilanci preven-tivi ed i conti consuntivi, le note di variazione al bilancio di previsione, i criteri d'indi-viduazione e di ripartizione del rischio nella scelta degli investimenti come indicati in ogni bilancio preventivo e le delibere contenenti criteri direttivi generali, devono esser certo formulati entro un termine prestabilito, all’evidente fine di non intralciare troppo il funzionamento della CNP. Nessun dato testuale autorizza, tuttavia, a concludere che tal forma di vigilanza non implichi un controllo non già di sola legittimità, ma so-prattutto sulla convenienza delle scelte assunte nel merito, stante che l’oggetto del ri-lievo riguarda i contenuti stessi della gestione finanziaria, ossia la parte più cospicua e rilevante dell’attività della Cassa. Né ciò è revocato in dubbio dal fatto che non all’ organo di vigilanza, bensì al solo ente deve spettare la statuizione definitiva sul punto contestato, per l’evidente distinzione che la legge impone, tra i predetti attori istitu-zionali, tra i loro compiti e relative responsabilità. Resta in ogni caso fermo l’obbligo dell’adeguamento degli organi di gestione al rilievo, ogni inadempimento rimanendo sanzionato fino addirittura al commissariamento della Cassa, ove le irregolarità riscon-trate si manifestassero in gravi violazioni di legge.

È appena da osservare come non sia conferente il fatto che l’intimata CNP non sia espressamente menzionata nell’elenco degli organismi di diritto pubblico stilato dal Dlg 157/1995, in quanto tale elenco non ha valore esaustivo, ma solo indicativo e, comunque, anche aldilà della nuova normativa comunitaria in tema di pubblici appalti, siffatta indicazione s’appalesa superflua, in quanto detta Cassa può esser agevolmente ricompresa nell’ambito degli enti di servizi.

6. – Assodato, quindi, che in capo all’intimata Cassa sussistono tutt’e tre i requisi-ti ex art. 2 del Dlg 157/1995, da ciò discende immediatamente il di lei obbligo di con-formarsi e rispettare le norme comunitarie e nazionali sull’evidenza pubblica che, nella specie, s’appalesano del tutto disattese.

Invero, a tutto concedere –ossia a voler prescindere dal rifiuto dell’intimata Cassa d’assoggettarsi sua sponte alla predetta evidenza pubblica–, al più la procedura selet-tiva prescelta potrebbe lato sensu esser ritenuta una trattativa privata senza previa pubblicazione del bando. Rettamente al riguardo la Società ricorrente stigmatizza, più che il disfavore con cui le procedure negoziate sono trattate dalle norme sugli appalti, come nella specie non ricorra alcuno dei presupposti ex art. 7 del Dlg 157/1995, ap-plicabile in ragione dell’ammontare dell’importo del servizio, per cui l'Amministrazione aggiudicatrice possa ricorrere alla trattativa privata. Né l’intimata Cassa ha giustificato a suo tempo (e, invero, neppure in corso di giudizio) se, nella specie, versasse in una di tali ipotesi, che, com’è noto, sono eccezionali e di stretta interpretazione.

7. – In definitiva, il ricorso in epigrafe va accolto, con assorbimento del secondo mezzo di gravame e con contestuale obbligo della CNP intimata di procedere all'indizione d’un pubblico incanto, qualora permanga un interesse alla copertura sanitaria dei suoi iscritti per l’anno 2005, per la scelta dell'impresa cui affidare detto servizio. Non v’è d’uopo di risarcire alcun danno alla ricorrente, fuori dalla reintegrazione in forma specifica derivante dall’annullamento degli atti impugnati e dalla consequenziale indizione della predetta gara, in quanto essa non ha perduto alcun’opportunità. Infatti e sempreché il predetto interesse permanga, l'accoglimento della domanda attorea non concede altra utilità che l’indizione della gara secondo le regole ex Dlg 157/1995 e, quindi, non elide, in capo alla soccombente CNP, la potestà discrezionale di confezio-narne il bando, negli ovvi limiti della ragionevolezza e della proporzionalità, secondo le proprie esigenze d’istituto, senza possibilità che il presente decisum possa condi-zionare il relativo contenuto.

La novità della questione e giusti motivi suggeriscono l’integrale compensazione, tra tutte le parti costituite, delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez. 3°-ter, accoglie il ricorso n. 12101/2004 in epigrafe e per l’effetto annulla, per quanto di ragione e nei sensi di cui in motivazione, gli atti impugnati e meglio indicati in premessa, con sal-vezza dell’attività di riemanazione.

Spese compensate.

Ordina all’Autorità amministrativa d’eseguire la presente sentenza.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 5 maggio 2005.

Francesco CORSARO, PRESIDENTE  

Silvestro Maria RUSSO, ESTENSORE