Prot. n. 3175 /01/FA/eg/castel-g.doc Milano, 22 giugno 2001
On.le ing. Roberto Castelli
Ministro della Giustizia
via Arenula 70 - 00186 Roma
e p.c.:
On.le Presidente della Commissione Giustizia
del Senato della Repubblica
Palazzo Madama - 00186 Roma
On.le Presidente della Commissione Giustizia
della Camera dei Deputati
Montecitorio - 00186 Roma
On.le dott. Paolo Bonaiuti
Sottosegretario di Stato (Editoria)
Presidenza del Consiglio dei ministri
Palazzo Chigi – Piazza Colonna 370
00186 Roma
Oggetto: riforma della legge sulla stampa n. 47/1948 e modifica dell’articolo 593 (terzo comma) del Cpp in modo da estendere l’appello a fatti di diffamazione a mezzo stampa avvenuti tra il 24 novembre 1999 e il 26 marzo 2001
Onorevole ministro, oggigiorno, secondo un dato raccolto dall’Ordine nazionale di categoria, sui giornalisti e sui giornali italiani pendono querele con richieste di risarcimenti per circa 3.500 miliardi di lire.
Questa abnorme situazione, riconducibile in larga misura a iniziative strumentali, compromette la serenità dei giornalisti, con grave incidenza sul diritto di libera espressione del pensiero, essenziale in un regime democratico.
Il clima di intimidazione che si è determinato costituisce un fattore di grave depressione culturale, anche in danno del pubblico.
Si rende necessario ed urgente un adeguamento della normativa sulla stampa in vigore a salvaguardia dei principi e delle garanzie costituzionali.
Le trasmetto la seguente nota, con osservazioni sui vari problemi insorti e con proposte concrete di modifica di alcuni articoli della legge sulla stampa, e dei codici civile e penale.
Diffamazione a mezzo stampa: pronunce “inappellabili” per i fatti commessi tra il 24 novembre 1999 e il 26 marzo 2001. La legge 24 novembre 1999 n. 468 ha modificato il terzo comma dell'articolo 593 del Codice di procedura penale, stabilendo che “sono inappellabili le sentenze di condanna relative a reati per i quali è stata applicata la sola pena pecuniaria”. Questa legge ha dato un colpo durissimo alla libertà di stampa, alla tranquillità economica e psicologica dei giornalisti e ai bilanci delle aziende editoriali, perchè priva dell’appello i giornalisti condannati per il reato di diffamazione (595 Cp). L’articolo 13 della legge 26 marzo 2001 n. 128 (“pacchetto sicurezza”) ha mantenuto l’inappellabilità solo per le sentenze che riguardano le contravvenzioni. La diffamazione così ha ritrovato l’appello. La legge penale, però, non è retroattiva. Ne consegue che i fatti-reato di diffamazione commessi tra il 24 novembre 1999 e il 26 marzo 2001 rimangono senza appello. E’ necessaria una leggina, quindi, perché anche i 16 messi oggi scoperti ritrovino la via dell’appello.
L’articolo 595 Cp prevede le sanzioni della multa e della reclusione in via alternativa. Poniamo il caso che il giornalista-articolista venga condannato per diffamazione a mezzo stampa (articolo 595 Cp) solo alla pena della multa (fino a un milione), avendo il tribunale (in composizione monocratica) scartato la condanna alla pena della reclusione da sei mesi a tre anni.
Il giornalista, che ha scritto l’articolo “incriminato”, e il direttore responsabile (che ha omesso il controllo sull’articolo), una volta emessa la sentenza di condanna alla sola multa, non possono impugnare il provvedimento avanti alla Corte d’Appello. Possono soltanto ricorrere in Cassazione per motivi di legittimità. E’ dunque precluso un riesame di merito. In sostanza articolista e direttore pagano subito la multa e poi, con l’editore, sono nelle mani del giudice civile per quanto riguarda la fissazione dell’entità del risarcimento del danno (2043 Cc). La condanna penale è infatti il presupposto della successiva condanna sul piano civilistico. L’incertezza è sul quantum. Ma i tempi sono perigliosi, perché si può ripetere quello che gli inglesi dicono del giudice dell’equity: la giustizia è grande quanto il piede del cancelliere, volendo dire che le sentenze cambiano ogni qual volta cambia il cancelliere. Come dire, con i romani, tot capita tot sentenziae.
Anche l’articolo 459 Cpp (Casi di procedimento per decreto), riscritto dalla legge 16 dicembre 1999 n. 479 sul giudice unico, riserva una sorpresa sgradita. Dice questo nuovo articolo: “Nei procedimenti per reati perseguibili di ufficio ed in quelli perseguibili a querela (come la diffamazione, ndr) se questa è stata validamente presentata e se il querelante non ha nella stessa dichiarato di opporvisi, il pubblico ministero, quando ritiene che si debba applicare soltanto una pena pecuniaria, anche se inflitta in sostituzione di una pena detentiva, può presentare al giudice per le indagini preliminari, entro sei mesi dalla data in cui il nome della persona alla quale il reato è attribuito è iscritto nel registro delle notizie di reato e previa trasmissione del fascicolo, richiesta motivata di emissione del decreto penale di condanna, indicando la misura della pena”. Il decreto penale, con la condanna a una pena pecuniaria, è inappellabile. C’è da sperare che il Gip non accolga la richiesta del Pm. In precedenza non era previsto il decreto penale per i reati perseguibili a querela.
Una nuova legge sulla rettifica. Il crescente numero di querele contro giornali e giornalisti rende necessaria, secondo Fieg (Federazione editori) e Fnsi (sindacato dei giornalisti), una nuova legge sulla rettifica in caso di diffamazione a mezzo stampa. E’ dello stesso avviso il presidente della Camera, Luciano Violante, che ha esposto un suo progetto (condiviso dall’allora ministro della Giustizia Oliviero Diliberto) nel convegno del 23 giugno 1999 organizzato dall’Ordine nazionale dei Giornalisti: ''Il problema più significativo - ha detto Violante - è risarcire l'onore delle persone lese e stabilire che la rettifica fatta nei termini previsti dalla legge ha una funzione di risarcimento e che la stessa evita il risarcimento civile. C'è bisogno di una legge di questo genere: i giornali potranno poi scegliere se rettificare o andare al processo civile''.
La materia è complessa, perché si tratta di trovare un punto di equilibrio tra l’esigenza giuridica di tutelare l’identità della persona offesa e il diritto di giornali e giornalisti di riferire quel che accade ai cittadini, titolari a loro volta del diritto costituzionale all’informazione (corretta e completa) elaborato dalla Consulta. In sostanza va affermato il principio secondo il quale la persona offesa che non abbia chiesto la pubblicazione di una rettifica o smentita della notizia lesiva non può chiedere il risarcimento del danno lamentato in conseguenza della stessa. Nel caso di rifiuto di pubblicazione di rettifica o smentita, sono civilmente responsabili per il risarcimento del danno, in solido con gli autori del reato e fra di loro, il proprietario della pubblicazione e l'editore. Nel caso di pubblicazione di rettifica o smentita, la persone offesa può chiedere il risarcimento del danno qualora dimostri, in relazione alla gravità dell'illecito e alle circostanze, che l'adempimento non costituisca riparazione sufficiente.
Il “progetto Passigli”. In queste ore sono tornate alla ribalte alcune norme inserite nel “progetto Passigli” (poi abortito) relativo all’ordinamento della professione giornalistica. L’obiettivo perseguito è quello di garantire alle persone offese la rettifica sui giornali (a costo zero); rettifica prevista dall’articolo 8 della legge sulla stampa. In caso di rifiuto della pubblicazione della rettifica o della smentita, il cittadino leso nei suoi diritti potrebbe rivolgersi al “Presidente dei Consigli regionali o interregionali dell’Ordine dei Giornalisti, il quale dispone in via d'urgenza, con decreto, che i direttori responsabili delle testate (scritte, televisive, radiofoniche e telematiche) edite nell'area di propria competenza territoriale pubblichino la rettifica, nei termini temporali e secondo le modalità previsti dall’articolo 8. In caso di marcato intervento da parte del Presidente dei Consigli regionali o interregionali dell’Ordine dei Giornalisti e qualora, trascorso il termine di cui al secondo e terzo comma, la rettifica o dichiarazione non sia stata pubblicata, l'autore della richiesta di rettifica, (se non intende procedere a norma del decimo comma dell'articolo 21) può chiedere al pretore, ai sensi dell'articolo 700 del codice di procedura civile, che sia ordinata la pubblicazione”. Questa proposta conferisce al presidente dei Consigli dell’Ordine dei Giornalisti un potete tipico (paragiudiziario) delle autorità amministrative indipendenti.
La “trappola” dell’articolo 2947 del Cc. Con la sentenza n. 5259/1984, la Corte di Cassazione ha stabilito che ogni cittadino può tutelare il proprio onore e la propria dignità in sede civile senza avviare l’azione penale. Ogni cittadino può agire in sede penale entro tre mesi dalla pubblicazione della notizia diffamatoria (art. 124 Cp). Il Parlamento non ha provveduto, dopo la sentenza, a coordinare il tempo per l’azione civile con quello previsto per l’azione penale. Così è rimasto in vigore l’articolo 2947 del Cc, in base al quale “il diritto al risarcimento del danno derivante da fatto illecito si prescrive in 5 anni dal giorno in cui il fatto si è verificato...In ogni caso, se il fatto è considerato dalla legge come reato e per il reato è stabilita una prescrizione più lunga, questa si applica anche all’azione civile”. Questa norma espone giornalisti ed aziende al rischio di vedersi citare in giudizio, anche a distanza di 7-10 anni, per fatti remoti e sui quali il giornalista non ha conservato alcuna documentazione. Molto opportunamente il “progetto Passigli” riduceva l’azione di risarcimento a 180 giorni: “In deroga a quanto previsto dall’articolo 2947 del Codice civile, l’azione civile del risarcimento del danno conseguente ad eventuale diffamazione perpetrata su mezzi di comunicazione si prescrive nel termine di 180 giorni dalla diffusione della notizia ritenuta diffamatoria>. Ci sembra necessario insistere in tale proposta.
La registrazione delle testate on-line o telematiche. L’articolo 5 della legge sulla stampa n. 47/1948 sulla registrazione delle testate scritte, già esteso (con l’articolo 10 della legge n. 223/1990) ai telegiornali e ai radiogiornali, dovrà recuperare l’articolo 153 della legge n. 388/2000 e l’articolo 1 (3° comma) della legge 62/2001, ricomprendendo anche i giornali che utilizzano la rete per la diffusione. La registrazione obbligatoria (che era già accettata, sul piano della interpretazione estensiva, da alcuni tribunali come Milano, Roma, Napoli e Voghera) è la condizione giuridica per l’applicazione del contratto giornalistico a quanti fanno informazione nelle testate web.
Confido che Lei voglia esaminare con attenzione le proposte formulate nella nota allegata e promuovere l’iniziativa riformatrice del Governo ai sensi dell’articolo 71 della Costituzione.
Restando a Sua disposizione per un incontro e per ogni opportuno approfondimento Le invio cordiali saluti,
Il presidente dell’OgL
dott. Franco Abruzzo
· Proposta di modifiche:
a. agli articoli 5, 8, 11, 12 e 13 della legge n. 47/1948;
b. all’articolo 595 Cp;
c. agli articoli 459 e 593 Cpp;
d. all’articolo 2947 Cc.
Legge n. 47/1948 sulla stampa
5. Registrazione
Nessun giornale, periodico, telegiornale, radiogiornale oppure giornale telematico può essere pubblicato o trasmesso se non sia stato registrato presso la cancelleria del Tribunale, nella cui circoscrizione la pubblicazione deve effettuarsi.
Per la registrazione occorre che siano depositati nella cancelleria:
1. una dichiarazione, con le firme autenticate del proprietario e del direttore o vice direttore responsabile, dalla quale risultino il nome e il domicilio di essi e della persona che esercita l'impresa giornalistica, se questa è diversa dal proprietario nonché il titolo e la natura della pubblicazione;
2. i documenti comprovanti il possesso dei requisiti indicati negli artt. 3 e 4;
3. un documento da cui risulti l’iscrizione nell'Albo dei giornalisti, nei casi in cui questa sia richiesta dalle leggi sull'ordinamento professionale;
4. copia dell'atto di costituzione o dello statuto, se proprietario è una persona giuridica.
I1 presidente del tribunale o un giudice da lui delegato, verifica la regolarità dei documenti presentati, ordina, entro quindici giorni, l’iscrizione del giornale o periodico in apposito registro tenuto dalla cancelleria.
I1 registro è pubblico.
Emendamento
L’emendamento è costituito dalla parole scritte in corsivo.
8. Risposte e rettifiche
Il direttore o, comunque, il responsabile è tenuto a fare inserire gratuitamente nel quotidiano o nel periodico o nell'agenzia di stampa le dichiarazioni o le rettifiche dei soggetti di cui siano state pubblicate immagini od ai quali siano stati attribuiti atti o pensieri o affermazioni da essi ritenuti lesivi della loro dignità o contrari a verità, purché le dichiarazioni o le rettifiche non abbiano contenuto suscettibile di incriminazione penale.
Per i quotidiani, le dichiarazioni o le rettifiche di cui al comma precedente sono pubblicate, non oltre due giorni da quello in cui è avvenuta la richiesta, in testa di pagina e collocate nella stessa pagina del giornale che ha riportato la notizia cui si riferiscono.
Per i periodici, le dichiarazioni o le rettifiche sono pubblicate non oltre il secondo numero successivo alla settimana in cui è pervenuta la richiesta, nella stessa pagina che ha riportato la notizia cui si riferisce.
Le rettifiche o dichiarazioni devono fare riferimento allo scritto che le ha determinate e devono essere pubblicate nella loro interezza, purché contenute entro il limite di trenta righe, con le medesime caratteristiche tipografiche, per la parte che si riferisce direttamente alle affermazioni contestate.
I emendamento
La persona offesa che non abbia chiesto la pubblicazione di una rettifica o smentita della notizia lesiva non può chiedere il risarcimento del danno lamentato in conseguenza della stessa.
Nel caso di rifiuto di pubblicazione di rettifica o smentita, sono civilmente responsabili per il risarcimento del danno, in solido con gli autori del reato e fra di loro, il proprietario della pubblicazione e l'editore.
Nel caso di pubblicazione di rettifica o smentita, la persone offesa può chiedere il risarcimento del danno qualora dimostri, in relazione alla gravità dell'illecito e alle circostanze, che l'adempimento non costituisca riparazione sufficiente.
Ragione dell'emendamento
1. Il Presidente della Camera ha auspicato che l'istituto della rettifica sia disciplinato in modo che la stessa presenti funzioni risarcitorie ed eviti il risarcimento civile.
Secondo l'emendamento proposto fino ad oggi in materia la responsabilità civile del giornalista, del proprietario e dell'editore dovrebbe essere subordinata a) alla mancata pubblicazione o smentita o rettifica; ovvero b) alla mancata richiesta della smentita o rettifica da parte della persona offesa.
Questa sarebbe dunque arbitra di chiedere o non chiedere la rettifica; e sarebbe portata a non chiederla per poter agire contro i responsabili per il risarcimento del danno.
La soluzione normativa non sembra ragionevole, ponendosi in contrasto con l'articolo 1227 Cc secondo cui il risarcimento non é dovuto per i danni che l'interessato avrebbe potuto evitare con l'ordinaria diligenza.
2. La rettifica deve perciò considerarsi per la persona offesa un onere da assolvere per eliminare o ridurre le conseguenze pregiudizievoli della notizia lesiva. L'inosservanza dell'onere rivela negligenza, ovvero l'intendimento (immeritevole di tutela) di ottenere il risarcimento di un danno evitabile o quanto meno suscettibile di attenuazione. Sembra perciò ragionevole ricollegare all'inosservanza l'esclusione a priori della sanzione risarcitoria.
3. La questione del risarcimento del danno dunque si pone soltanto se sia chiesta la rettifica. Si profila così l'alternativa, tra il rifiuto all'adempimento e la pubblicazione.
Nel caso di rifiuto nulla questio: sussiste pienamente la responsabilità civile dell'autore del reato, del proprietario della pubblicazione e dell'editore.
Nel caso di ottemperanza, invece, compete al giudice di merito valutare se, in relazione alla gravità dell'illecito e alle circostanze, la misura riparatoria possa considerarsi tale da esaurire l'esigenza riparatoria, o se residui un danno risarcibile. L'onere della prova di un danno residuale è a carico dell'interessato. In alternativa l'onere della prova potrebbe essere posto a carico della controparte con 1a seguente formulazione: "Nel caso di pubblicazione (..) i responsabili non sono tenuti al risarcimento del danno qualora dimostrino, in relazione alla peculiarità della notizia e alle circostanze, che l 'adempimento costituisca riparazione sufficiente".
II emendamento
Il Presidente dei Consigli regionali o interregionali dell’Ordine dei Giornalisti dispone in via d'urgenza, con decreto, che i direttori responsabili delle testate (scritte, televisive, radiofoniche e telematiche) edite nell'area di propria competenza territoriale, su richiesta della parte offesa, pubblichino la rettifica di cui al comma 1 di questo articolo, nei termini temporali e secondo le modalità previsti dai commi 2 e 3 di questo stesso articolo. In caso di marcato intervento da parte del Presidente dei Consigli regionali o interregionali dell’Ordine dei Giornalisti e qualora, trascorso il termine di cui al secondo e terzo comma, la rettifica o dichiarazione non sia stata pubblicata o lo sia stata in violazione di quanto disposto dal secondo, terzo e quarto comma, l'autore della richiesta di rettifica, (se non intende procedere a norma del decimo comma dell'articolo 21) può chiedere al pretore, ai sensi dell'articolo 700 del Cpc, che sia ordinata la pubblicazione.
La mancata o incompleta ottemperanza all'obbligo di cui al presente articolo è soggetta alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da tre milioni a cinque milioni di lire. (La sentenza di condanna deve essere pubblicata per estratto nel quotidiano o nel periodico o nell'agenzia. Essa, ove ne sia il caso, ordina che la pubblicazione omessa sia effettuata).
Ove il direttore responsabile, senza giustificato motivo, ometta o ritardi l’adempimento del decreto del presidente del Consiglio regionale o interregionale, il Consiglio regionale o interregionale competente, informato tempestivamente, avvia l’azione disciplinare prevista dall’articolo 48 in relazione all’articolo 2 della legge 3 febbraio 1963 n. 69.
11. Responsabilità civile
1. Per i reati commessi col mezzo della stampa, in caso di rifiuto di pubblicazione di rettifica o smentita secondo le modalità di cui all’articolo 8, sono civilmente responsabili per il risarcimento del danno, in solido con gli autori del reato e fra di loro, il proprietario della pubblicazione e l’editore.
2. In deroga a quanto previsto dall’articolo 2947 del Codice civile, l’azione civile del risarcimento del danno conseguente ad eventuale diffamazione perpetrata su mezzi di comunicazione si prescrive nel termine di 180 giorni dalla diffusione della notizia ritenuta diffamatoria.
Emendamento
L’emendamento è costituito dalla parole scritte in corsivo ed è mutuato dal “Progetto Passigli”.
Ragione dell’emendamento
Occorre sancire un termine di prescrizione particolarmente breve, in deroga alle disposizioni generali, per evitare che la persona offesa si riservi di agire dopo molto tempo dal fatto lesivo, quando la relativa documentazione non è più disponibile o è andata perduta.
12. Riparazione pecuniaria
Eliminare la sanzione della riparazione ai sensi dell'articolo 12 della legge sulla stampa.
Ragione dell'emendamento
Il risarcimento del danno risentito dalla persona offesa, sul piano morale e materiale, è tale da ripristinare esaurientemente la sfera patrimoniale e non patrimoniale della medesima. L'ulteriore sanzione della c.d. riparazione si colloca a metà strada tra pena e risarcimento sfuggendo all'una e all'altra classificazione. La misura, ispirata ad una particolare severità punitiva nei confronti del responsabile, è in realtà priva di causa e ingiustificabile.
13. Pene per la diffamazione
Nel caso di diffamazione commessa col mezzo della stampa, consistente nell’attribuzione di un fatto determinato, si applica, in caso di rifiuto di pubblicazione di rettifiche o smentite secondo le modalità di cui all’articolo 8, la pena della reclusione da uno a sei anni e quella della multa non inferiore a lire cinquecentomila.
Codice penale
595 Cp. Diffamazione.
Chiunque, fuori dei casi indicati nell'articolo precedente, comunicando con più persone, offende l'altrui reputazione, è punito [c.p. 598] con la reclusione fino a un anno o con la multa fino a lire due milioni.
Se l'offesa consiste nell'attribuzione di un fatto determinato, la pena è della reclusione fino a due anni, ovvero della multa fino a lire quattro milioni (1).
Se l'offesa è recata col mezzo della stampa o con qualsiasi altro mezzo di pubblicità, ovvero in atto pubblico [c.c. 2699], in caso di rifiuto di pubblicazione di rettifica o smentita secondo le modalità di cui all’articolo 8 l. n. 47/1948, la pena è della reclusione da sei mesi a tre anni o della multa non inferiore a lire un milione.
Se l'offesa è recata a un Corpo politico, amministrativo o giudiziario, o ad una sua rappresentanza o ad una autorità costituita in collegio, le pene sono aumentate [c.p. 29, 64].
Emendamento
L’emendamento è costituito dalla parole scritte in corsivo.
Ragione dell’emendamento
Si rinvia alla ragione esposta a proposito della rettifica.
Codice di procedura penale
Aggiungere un quinto comma all’articolo 459 Cpp:
“Il procedimento per decreto non è ammesso nel caso di diffamazione commessa col mezzo della stampa con o senza l’attribuzione di un fatto determinato”.
Riscrivere il terzo comma dell'articolo 593 Cpp:
“3. Sono inappellabili le sentenze di condanna per le quali è stata applicata la sola pena dell’ammenda e le sentenze di proscioglimento o di non luogo a procedere relative a contravvenzioni punite con la sola pena dell’ammenda o con pena alternativa anche per fatti commessi tra il 24 novembre 1999 e il 26 marzo 2001”.
Ragione degli emendamenti agli articoli 459 e 593 Cpp
1. Il principio di uguaglianza di trattamento vuole che sia riaffermata la regola della verifica in aula e dell'appellabilità anche per i fatti commessi tra il 24 novembre 1999 e il 19 marzo 2001.
2. La sentenza di condanna deve essere considerata soprattutto nella sua consistenza di affermazione della responsabilità civile per il risarcimento del danno (an debeatur). L'inammissibilità dell'appello priva l'interessato della possibilità di una revisione nel merito, in una. materia caratterizzata da un elevato tasso di opinabilità. Ed è paradossale che ciò avvenga quando, nell'alternativa tra multa e reclusione, il giudice di merito opti per la pena meno gravosa. L'imputato dovrebbe augurarsi, per proporre appello, che il giudice dimostri particolare severità ed irroghi la pena della reclusione.
Il presidente dell’OgL
dott. Franco Abruzzo
