LE FONTI GIURIDICHE
DEL GIORNALISMO.
La professione giornalistica
nell’ordinamento giuridico
italiano e dell’Unione europea
(L’incipit è nella legge n. 406 
del 9 luglio 1908: l’articolo 4 
cita per la prima volta 
i giornalisti professionisti).
La professione giornalistica (italiana) 
riconosciuta a livello  comunitario 
con i Dlgs  n. 277/2003 e n. 319/1994

Ricerca di Franco Abruzzo
Dal 1908 (anno di nascita della Fnsi) ad oggi l’ordinamento giuridico nazionale dedicato ai giornalisti e al giornalismo si è arricchito di norme (anche comunitarie) che si possono disporre così: 
1)	Costituzione della Repubblica (entrata in vigore il 1° gennaio 1948): l’articolo 21 proclama la libertà di manifestazione del pensiero. L’articolo 33 (V comma) prevede l’esame di stato per l’abilitazione all’esercizio professionale.
L’articolo 21 della Costituzione italiana afferma solennemente che «tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione. La stampa non può essere soggetta ad autorizzazioni o censure». L’unico limite esplicito è posto nelle manifestazioni (a stampa, di spettacolo o di qualsiasi altro genere) «contrarie al buon costume» rispetto alle quali «la legge stabilisce provvedimenti adeguati a prevenire e a reprimere le violazioni». La libertà di manifestazione del pensiero - in uno sforzo interpretativo dell’articolo 21 -  abbraccia oggi la libertà di informazione, di espressione, di opinione, di stampa; la libertà e il diritto di cronaca e di critica  nonché il diritto dei cittadini all’informazione. Nella sentenza 15 giugno 1972 n. 105 la Corte costituzionale definisce espressamente il lato attivo della libertà di manifestazione del pensiero come «libertà di dare e divulgare notizie, opinioni, commenti» e il lato passivo come «interesse generale, anch’esso indirettamente protetto dall’articolo 21, alla informazione; il quale in un regime di libera democrazia, implica pluralità di fonti di informazioni, libero accesso alle medesime, assenza di ingiustificati ostacoli legali, anche temporanei, alla circolazione delle notizie e delle idee ed implica altresì esclusione di interventi dei pubblici poteri suscettibili di tradursi, anche indirettamente, e contro le intenzioni, in forme di pressione per indirizzare la stampa verso obiettivi predeterminati a preferenza di altri”.
La storia dell’Italia unita, in tema di libertà di stampa,  parte con l’articolo 28 dello Statuto Albertino, emanato da Carlo Alberto il 4 marzo del 1848. La norma, dalla formulazione generale, stabilisce che “la stampa sarà libera, ma una legge ne reprime gli abusi”. Il virgolettato  traduce sostanzialmente l’articolo 11 della Dichiarazione universale dei diritti dell’Uomo della Francia rivoluzionaria del 1789. E’ una svolta, che nasconde la debolezza legata al carattere flessibile dello Statuto. Le Camere potranno utilizzare una sorta di delega in bianco per “reprimere gli abusi” nell’esercizio della dichiarata libertà. Questa disciplina dovrà fare i conti con le leggi di pubblica sicurezza del 1859, 1865, 1889, che, con vari mezzi, limitavano incisivamente nei fatti quella libertà sancita in via di principio. Allo Statuto segue il regio decreto n° 695, meglio noto come Editto Albertino sulla Stampa. L’articolo 1 dell’Editto affermava che “La manifestazione del pensiero per mezzo della stampa e di qualsivoglia artificio meccanico, atto a riprodurre segni figurativi, è libera: quindi ogni pubblicazione di stampati, incisioni, litografie, oggetti di plastica e simili è permessa con che si osservino le norme seguenti…”. 
La professione giornalistica, come quella degli avvocati e dei medici, è nella Costituzione. L’Antitrust, sbagliando, ha affermato che soltanto gli avvocati e i medici sono nella  Costituzione (con riferimento agli articoli 24  e  32, che parlano del diritto di difesa e del diritto alla salute). Il secondo comma dell’articolo 21 della Costituzione afferma che “la stampa non può essere soggetta ad autorizzazioni  o censure”. La stampa (intesa come giornalismo) è fatta, alimentata, progettata e creata dai giornalisti professionisti. “L'esperienza dimostra – come ha scritto la Corte costituzionale nella sentenza n. 11/1968 - che il giornalismo, se  si  alimenta   anche   del   contributo  di  chi  ad  esso  non  si  dedica  professionalmente, vive soprattutto attraverso l'opera  quotidiana  dei  professionisti. Alla loro libertà si connette, in un unico destino, la libertà della  stampa  periodica,  che  a  sua  volta  è condizione essenziale di quel libero confronto di idee  nel  quale  la  democrazia affonda  le  sue  radici vitali”. La Costituzione e la Corte costituzionale disegnano, quindi,  una professione giornalistica come professione della libertà. Il secondo comma dell’articolo 21 va incrociato con il quinto comma  dell’articolo  33 della Costituzione: “È prescritto un esame di Stato ...per l'abilitazione all'esercizio professionale”.  La Repubblica, quindi, con l’esame di Stato garantisce i cittadini sull’idoneità  dei giornalisti “all’esercizio professionale”, legando nel contempo, in maniera inscindibile, la stampa all’attività professionale dei giornalisti.  

2) Codice civile (RD 16 marzo 1942 n. 262): l’articolo 2229 sulle professioni intellettuali demanda l’accertamento dei requisiti per l’iscrizione negli Albi, la tenuta degli Albi e il potere disciplinare alle associazioni professionali, che, con riferimento al Decreto legislativo  luogotenenziale n. 382/1944, sono gli Ordini professionali.

3) Legge n. 406 del 9 luglio 1908. Nel 1908 avviene in Italia il primo riconoscimento giuridico della professione e la nascita del primo embrione di albo: la legge n. 406 del 9 luglio, infatti, concede, ai giornalisti 8 scontrini ferroviari con la riduzione del 75% sulle tariffe. E lo concede a coloro che "fanno del giornalismo la professione abituale, unica e retribuita". Sempre questa legge prevede la costituzione di un'apposita commissione presso le Ferrovie dello Stato con lo scopo di compilare l'elenco de direttori, dei redattori e dei corrispondenti di quotidiani ai quali concedere gli scontrini.

4)	Marzo-luglio 1925: l’Albo recepito in sede contrattuale. L'albo viene recepito in sede contrattuale nel marzo del 1925 quando fra la Federazione della Stampa e gli editori fu firmato un accordo che prevedeva la costituzione presso ciascuna Associazione regionale di un comitato paritetico giornalisti - editori per la compilazione dell'albo locale. Al centro venne costituito un comitato d'appello per giudicare sui ricorsi avverso l'esclusione dagli albi locali. Nel contratto stipulato poi il 14 luglio del '25, si affermava che dovevano considerarsi "giornalisti professionisti coloro che da almeno 18 mesi facciano del giornalismo la professione unica retribuita". 

5) Legge 31 dicembre 1925 n. 2307. L’articolo 7 prevede l’istituzione di un Ordine dei Giornalisti (mai, però, diventato operativo).

6) Legge 3 aprile 1926 n. 563: detta le norme sull’organizzazione sindacale di tutte le professioni e  sulla disciplina giuridica dei rapporti collettivi di lavoro. Nascono poi nel 1927  il Sindacato unico fascista dei giornalisti (al posto della Fnsi) e i Sindacati regionali fascisti dei giornalisti.

7) Regio Decreto 28 febbraio 1928 n. 384: istituisce, ignorando la legge 2307/1925,  l’Albo professionale dei giornalisti presso ogni sindacato regionale fascista dei giornalisti. Ciò è facilmente spiegabile: nel '26, con la legge 563,  era stato infatti istituito il sistema del "Sindacato unico di diritto pubblico" per tutte le categorie dei professionisti. Con questo sistema venivano mantenuti in vita - con forti limitazioni - gli  Ordini già esistenti. Gli altri come l'Ordine dei Giornalisti, furono invece bloccati. Il Regio Decreto del '28 prevedeva l'albo dei giornalisti suddiviso in tre distinti elenchi: i professionisti (cioè coloro che da almeno 18 mesi esercitavano esclusivamente la professione giornalistica), i praticanti (coloro che pur esercitando esclusivamente la professione non avevano raggiunto l'anzianità di 18 mesi o i 21 anni di età) e i pubblicisti (coloro che esercitavano, oltre all'attività retribuita di giornalista, anche altre attività o altre professioni). L'albo era gestito da un comitato di 5 membri nominati dal Ministro di Grazia e Giustizia di concerto con il Ministero dell'Interno e delle Corporazioni. Contro le decisioni del Comitato dell'albo si poteva ricorrere ad una commissione superiore per la stampa composta da 10 membri; commissione nominata con decreto su proposta del Ministro di Grazia e Giustizia di concerto anche qui con il Ministero dell'Interno e delle Corporazioni. Dei 10 membri, 5 erano scelti fra i giornalisti designati dal Direttorio del Sindacato Nazionale Fascista.
 Il Regio Decreto n. 384/1928 (con le correzioni apportate dal Decreto n. 302/1944) è rimasto in vigore fino al giugno 1965, quando, dopo l’approvazione del Regolamento di esecuzione (Dpr 115), è diventata operativa la legge 69/1963 sull’ordinamento della professione di giornalista.

8) Regio Decreto 21 novembre 1929 n. 2291: prevede la istituzione di una Scuola professionale per giornalisti debitamente riconosciuta sostituiva del praticantato svolto nelle redazioni. Funzionerà in Roma dal 1930 al 1933. Era frequentata (obbligatoriamente per sei mesi e per gli insegnamenti tecnico-pratici) anche dagli studenti della Facoltà di Scienze politiche a indirizzo giornalistico dell’Università di Perugia. I laureati potevano iscriversi nell’Albo dei giornalisti professionisti.

9)  Decreto Lgs. Lgt. 23 ottobre 1944 n. 302: abolita l’organizzazione corporativa, si provvide ad affidare provvisoriamente le funzioni della tenuta degli Albi dei giornalisti a una Commissione unica con sede in Roma, nominata dal ministro di Grazia e Giustizia. La Commissione aveva sub-commissioni presso ogni Associazione regionale della  stampa.

10) Decreto Lgs. Lgt. 23 novembre 1944  n. 382: detta norme sui Consigli degli Ordini e collegi e sulle commissioni interne professionali. L’articolo 26 preannuncia un decreto sui Consigli degli Ordini e la Commissione centrale dei Giornalisti.

11) Legge sulla stampa 8 febbraio 1948 n. 47: fissa la figura del direttore responsabile e del proprietario dei giornali e dei periodici nonché le regole per la registrazione dei giornali e dei periodici. Rende obbligatoria la rettifica, stabilisce le pene per il reato di diffamazione e pone limiti alle pubblicazioni destinate all’infanzia o all’adolescenza e alle pubblicazioni a contenuto impressionante o raccapricciante.

12) Legge 20 dicembre 1951 n. 1564: la previdenza e l’assistenza dei giornalisti professionisti è attuata dall’Istituto nazionale di previdenza dei giornalisti italiani (Inpgi) “Giovanni Amendola”, già riconosciuto con Regio decreto 25 marzo 1926 n. 838. L’Inpgi sostituisce a tutti gli effetti le corrispondenti forme di previdenza e di assistenza obbligatorie garantite dall’Inps.

13) Dpr 16 gennaio 1961 n. 153: ha reso efficace erga omnes il Contratto nazionale di lavoro giornalistico 10 gennaio 1959.

14) Legge 3.2.1963 n. 69 sull’ordinamento della professione di giornalista. E’ la legge che organizza, come le altre professioni, la professione giornalistica con l’Ordine e l’Albo (diviso negli elenchi dei giornalisti professionisti e dei pubblicisti) secondo quanto stabilisce l’articolo 2229 del Codice civile. L’Ordine è delegato anche a organizzare l’esame di Stato (previsto dalla Costituzione) per l’accesso alla professione. All’Albo è annesso un Registro dei praticanti.  La legge 69/1963 è costituzionalmente legittima (sentenze 11 e 98/1968; 2/1971; 71/1991; 505/1995; 38/1997 della Corte costituzionale).  L’articolo 2 fissa le regole deontologiche della professione sulle quali si fonda l’autonomia della professione stessa (art. 1 del  Cnlg)  e riconosce che “è diritto insopprimibile dei giornalisti la libertà di informazione e di critica, limitata dall'osservanza delle norme di legge dettate a tutela della personalità altrui ed è loro obbligo inderogabile il rispetto della verità sostanziale dei fatti, osservati sempre i doveri imposti dalla lealtà e dalla buona fede”. L'art. 48 (Procedimento disciplinare) della stessa legge  prevede che “gli iscritti nell'albo, negli elenchi o nel registro, che si rendano colpevoli di fatti non conformi al decoro e alla dignità professionali, o di fatti che compromettano la propria reputazione o la dignità dell'Ordine, sono sottoposti a procedimento disciplinare”. Chi viola i precetti richiamati finisce sotto procedimento disciplinare e rischia di essere sanzionato con uno dei quattro provvedimenti previsti dalla legge professionale (avvertimento, censura, sospensione da 2 a  12 mesi, radiazione).
La legge 69/1963 prevede che l'attività giornalistica è un'attività intellettuale a carattere professionale, caratterizzata quindi da quell'elemento di "creatività", che fa del giornalista non un impiegato o un operatore esecutivo, ma, appunto, un professionista. La legge riconosce poi la rilevanza sociale del giornalismo e impone, a chi lo eserciti in forma professionale, di iscriversi obbligatoriamente in un Albo dettandone condizioni e modalità; tutto ciò, soprattutto a garanzia della pubblica opinione e del lettore che è il destinatario dell'informazione. La legge, inoltre, prevede l'autogoverno della categoria, la gestione dell'Albo affidata cioè a giornalisti che siano eletti democraticamente dalla categoria.

15) Legge 20 ottobre 1964 n. 1039: detta una norma transitoria sulla iscrizione nell’elenco dei professionisti dei praticanti che abbiano compiuto i 18 mesi di tirocinio.

16) Dpr n. 115/1965: è il Regolamento per l’esecuzione della legge 3.2.1963 n. 69 sulla professione giornalistica. E’ stato aggiornato con i Dpr n. 212/1972; n. 649/1976 e n. 384/1993. L’articolo 54 (II comma) del Dpr 384/1993 riconosce ai  cittadini comunitari la facoltà di sostenere le prove di esame per l’abilitazione all’esercizio professionale nella propria lingua.

17) Legge 10 giugno 1969 n. 308: regola l’iscrizione dei giornalisti stranieri nell’elenco speciale di cui all’articolo 28 della legge professionale nonché la formazione dei collegi giudicanti presso Tribunali e Corti di Appello. Tribunali e Corti d’Appello saranno integrati da un professionista e da un pubblicista nominati in numero doppio.

18) Decreto del ministro di Grazia e Giustizia 2 febbraio 1973: è il Regolamento per la trattazione dei ricorsi e degli affari di competenza del Consiglio nazionale dell’Ordine dei Giornalisti . Con decreto 18 luglio 2003 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 26 luglio 2003) il  Direttore generale della Giustizia civile del Ministero della Giustizia ha approvato il nuovo Regolamento per la trattazione dei ricorsi e degli affari di competenza del Consiglio nazionale dell'Ordine dei Giornalisti adottato dal Consiglio stesso in due diverse sessioni, a Verona e a Roma. Il nuovo testo contiene molte innovazioni.

19) Dpr 29.9.1973 n. 605: l’articolo 6 impone che il numero di codice fiscale sia  indicato nelle domande di iscrizione negli elenchi degli Albi e dei Registri professionali.

20) Legge 10 giugno 1978 n. 292: regola l’esazione dei contributi per il funzionamento dei Consigli degli Ordini secondo le norme per la riscossione delle imposte dirette.

21) Dpr 11 luglio 1980 n. 382: in base all’articolo 11, i nominativi dei professori universitari ordinari  che hanno optato per il tempo pieno (regime incompatibile con lo svolgimento di qualsiasi attività professionale) vengono comunicati, a cura del  Rettore, all’Ordine professionale al cui Albo i professori risultino iscritti al fine della loro inclusione in un elenco speciale.

22) Legge 25 febbraio 1987 n. 67: l’articolo 26 stabilisce che l’Inpgi assicura la previdenza obbligatoria anche ai giornalisti praticanti. L’articolo 76 della legge n. 388/2000 la estende ai pubblicisti e ribadisce che l’Istituto è sostitutivo dell’Inps.

23) Nuovo Codice di procedura penale entrato in vigore il 24 ottobre 1989. L’articolo 200 riconosce il segreto professionale soltanto ai giornalisti professionisti. L’articolo 115 configura i Consigli degli Ordini come giudici disciplinari dei giornalisti che violano l’obbligo di non pubblicare  le generalità e le fotografie dei minori (obbligo che è il punto 6 dell’articolo 114).

24) Legge 29 dicembre 1990 n. 428 (legge comunitaria 1990). L’articolo 9 stabilisce che i cittadini degli Stati membri della Comunità europea sono equiparati ai cittadini italiani ai fini della iscrizione nel Registro dei Praticanti e nell’elenco dei pubblicisti dell’Albo.

25) La natura professionale dell’attività giornalistica trova conforto nell’art. 2 del Dlgs 27 gennaio 1992 n. 115 (Attuazione della direttiva n. 89/48/CEE relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni). L’articolo 2 della direttiva 89/48/CEE ha fissato il principio per cui l’esercizio delle professioni presuppone il superamento di un ciclo di studi postsecondari di una durata minima di tre anni o di durata equivalente a tempo parziale, in una università o in un istituto di istruzione superiore o in altro istituto dello stesso livello di formazione.  La sentenza della quarta sezione della Corte di giustizia europea del 10 maggio 2001 - (nella causa C-285/00 contro la Repubblica francese, che non aveva adottato la normativa europea per il riconoscimento della professione di psicologo) -  ha stabilito  che “la direttiva 89/48/CEE  va applicata alle professioni regolamentate, cioè a quelle per le  quali l’accesso o l’esercizio sono subordinati, direttamente o indirettamente, mediante disposizioni legislative, regolamentari o amministrative,  al possesso di un diploma universitario della durata minima di tre anni”. “La natura professionale dell’attività giornalistica trova conforto dal combinato dispositivo dell’art. 1, comma 3, e dell’art. 2 del D.Lgs. 27 gennaio 1992, n. 115 (Attuazione della direttiva n. 89/48/CEE relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni) e nel decreto MURST del 28 novembre 2000. La prima fonte ha fissato il principio per cui l’esercizio delle professioni presuppone il superamento di un ciclo di studi postsecondari di una durata minima di tre anni o di durata equivalente a tempo parziale, in una università o in un istituto di istruzione superiore o in altro istituto dello stesso livello di formazione. La seconda, emanata in attuazione dell’art. 4, comma 2, del D.M. n. 509 del 3 novembre 1999 sull’autonomia didattica degli atenei, nel determinare le classi delle lauree specialistiche (il diploma di laurea di una volta) ha individuato all’allegato 13 la classe 13/S, intitolata “Editoria, comunicazione multimediale e giornalismo”, indicandone le relative materie d’esame (“attività formative”). L’attività giornalistica si configura, dunque, vieppiù oggi come professione in relazione all’aumentato bagaglio culturale specifico per il suo espletamento: bagaglio in relazione al quale appare obsoleto – e dunque suscettibile di revisione normativa secondo l’intento legislativo della legge n. 4/1999 – il contenuto delle prove d’idoneità come oggi configurato dall’art. 32 della L. n. 69/1963 e dall’art. 44 del DPR n. 115/1965. Infatti, mutati i requisiti culturali per l’esercizio di una professione, l’accertamento dell’idoneità professionale non può prescindere da essi, tenuto conto che “il titolo di studio precede la maturazione professionale” [C. Cost., 27 luglio 1995, n. 412, a proposito della professione di psicologico]” (parere n. 2228 della Sezione Seconda del Consiglio di Stato emesso nell’adunanza 13 marzo 2002);

26) Legge  6 febbraio 1996 n. 52 (legge comunitaria 1994). L’articolo 9 riconosce che i cittadini comunitari sono equiparati ai cittadini italiani agli effetti degli articoli 3 e 4 della legge sulla stampa n. 47/1948: i cittadini comunitari possono, quindi, assumere in Italia la veste giuridica di editori o di direttori responsabili di quotidiani e periodici.
27) Decreto legislativo 10 febbraio 1996 n. 103: estende dal primo gennaio 1996 la tutela previdenziale obbligatoria ai soggetti che svolgono attività autonoma di libera professione senza vincolo di subordinazione il cui esercizio è condizionato all’iscrizione in appositi albi o elenchi. L’articolo 3 del Decreto demanda ai Consigli nazionali degli Ordini il compito di chiedere alla Cassa della categoria la creazione di una gestione separata previdenziale per gli iscritti all’Albo (professionisti e pubblicisti) e al Registro (praticanti). Il Consiglio nazionale dell’Ordine dei Giornalisti ha provveduto in tal senso il 26 marzo 1996 e il 7 maggio il Consiglio generale dell’Inpgi ha approvato lo Statuto riguardante la gestione separata per tutte le forme di attività giornalistica autonoma.

28) Anche la direttiva Ue sulla privacy (95/46/CE del 24 ottobre 1995 relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione dei dati) è diventata legge (prima  legge 675/1996 e poi dlgs 196/2003) e questa legge ha  partorito il Codice deontologico relativo al trattamento dei dati personali nell’esercizio dell’attività giornalistica (meglio noto come Codice deontologico sulla privacy previsto dall’articolo 25 della legge n. 675/1996  e pubblicato nella G.U. 3 agosto 1998). Questo Codice, in tema di violazione delle regole sulla privacy, attribuisce ai Consigli dell’Ordine dei Giornalisti il ruolo di giudici esclusivi degli iscritti negli elenchi dell’Albo. Il dlgs 196/2003, sulla base dell’esperienza di 6 anni, riunisce in unico contesto la legge 675/1996 e gli altri decreti legislativi, regolamenti e codici deontologici che si sono succeduti in questi anni, e contiene anche importanti innovazioni tenendo conto della "giurisprudenza" del Garante e della direttiva Ue 2000/58 sulla riservatezza nelle comunicazioni elettroniche. Con la direttiva sul commercio elettronico, la Ue ha dato una serie di regole che riguardano le libere professioni e ha chiamato gli Ordini italiani a vigilare su Internet. La direttiva affida un ruolo particolare agli Ordini professionali nazionali che sono chiamati, oltre che a vigilare sul comportamento dei propri iscritti, a redigere a livello comunitario dei veri e propri codici di condotta.

29) La Convenzione europea dei diritti dell’Uomo (legge 4 agosto 1955 n. 848) con l’articolo 10 tutela espressamente le fonti dei giornalisti, stabilendo il diritto a “ricevere” notizie. Lo ha spiegato la Corte dei diritti dell’Uomo di Strasburgo con la sentenza che ha al centro il caso del giornalista inglese William Goodwin (Corte europea diritti dell’Uomo 27 marzo 1996, Goodwin c. Regno Unito, v. Tabloid n. 1/2000 n. Peron).

30) Il Dlgs n. 300/1999 affida al Ministero della Giustizia la vigilanza sugli Ordini professionali e al Ministero dell’Istruzione/Università la "missione" di formare i nuovi professionisti. Il comma 18 dell’articolo 1 della legge n. 4/1999 (voluta dal Governo D’Alema rispettoso della direttiva 89/48/Cee) conferisce al ministero dell’Istruzione/Università, di concerto con quello della Giustizia, il compito di "integrare e modificare" con regolamento gli attuali ordinamenti sull’accesso alla professioni e di raccordarli con le lauree triennali e con le lauree specialistiche biennali. Il regolamento (Dpr n. 328/2001) disciplina la maggioranza delle professioni intellettuali, ma  trascura quelle dei giornalisti e dei consulenti del lavoro. Con parere 7 maggio 2002 n. 2228 il Consiglio di Stato ha scritto che "non sussistono motivi ostativi alla riforma dell'ordinamento professionale dei giornalisti, come previsto dall'articolo 1 (comma 18) della legge n. 4/1999". Una pronuncia, questa, che correggeva la miopia della “Commissioni Rossi”,  che aveva escluso la professione di giornalista dal  Dpr 328/2001.

31) Il Codice di procedura penale (art. 114, comma 6) – potenziato dalla “legge Gasparri” 112/2004 -  non ammette deroghe: l’ordinamento giuridico della Repubblica protegge lo sviluppo psichico dei bambini. La “legge Gasparri” ha aggiunto questo passaggio: “È altresì vietata la pubblicazione di elementi che anche indirettamente possano comunque portare alla identificazione dei suddetti minorenni”. Delle violazioni dell’articolo 114 del Cpp  sono giudici esclusivi i Consigli dell’Ordine dei Giornalisti.

32) L’articolo  2 (comma 4-quater) del Decreto legge 14 marzo 2005 n. 35 nel testo integrato dalla relativa legge di conversione n. 80/2005 ha modificato il primo comma (oggi battezzato “comma Abruzzo/Caruso”) dell’articolo 4 della legge n. 69/1963 (Elezione dei Consigli dell'Ordine) della legge n. 69/1963, stabilendo: “L'assemblea per l'elezione dei membri del Consiglio deve essere convocata almeno venti giorni prima della scadenza del Consiglio in carica. La convocazione si effettua mediante avviso spedito almeno quindici giorni prima a tutti gli iscritti, esclusi i sospesi dall'esercizio della professione, per posta prioritaria, per telefax o a mezzo di posta elettronica certificata. Della convocazione deve essere dato altresì avviso mediante annuncio, entro il predetto termine, sul sito internet dell'Ordine nazionale. È posto a carico dell'Ordine l'onere di dare prova solo dell'effettivo invio delle comunicazioni”.  Questo comma, “costruito” dal presidente dell’Ordine dei Giornalisti della Lombardia, è stato sostenuto in Parlamento del senatore Antonino Caruso, avvocato e giornalista pubblicista,  presidente della Commissione Giustizia di Palazzo Madama.

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Il  “Dpr Siliquini” approvato in via definitiva
Dopo cinque anni di battaglie
il giornalismo professionale
approda ufficialmente
in Università. Eppure questo
cammino è iniziato nel 1930.
Una storia vecchia, ma
ancora senza la parola “fine”. 

di Franco Abruzzo
presidente dell’Ordine dei Giornalisti della Lombardia

INDICE
1.	Premessa. Il 29 marzo il Consiglio dei ministri  ha approvato in via definitiva le nuove regole dell’accesso alla professione di giornalista. Vecchio e nuovo ordinamento coesisteranno.
2.	La svolta  comincia con la legge  4/1999, che raccorda le professioni intellettuali   e l’esame di Stato alle lauree della “Riforma Berlinguer”.
3. Consiglio di Stato (II sezione consultiva): la prova di idoneità professionale dei giornalisti è “l’esame di Stato” (parere 448/2001 depositato il 7 maggio 2002).
4. Le novità dell’ottobre 2003. Il Consiglio dell’Ordine dei giornalisti della Lombardia blocca la delibera con la  quale aveva deciso di disapplicare la normativa nazionale in favore di quella comunitaria, accogliendo l’invito del Sottosegretario al Ministero dell’Istruzione/Università Maria Grazia Siliquini.  
5. Il  Consiglio dei Ministri nella seduta del 22 dicembre 2005 approva il nuovo “Dpr 328”: i giornalisti conquistano la laurea come via d’accesso esclusiva, ma a partire dall’aprile 2012. Il “dlgs la Loggia” del 2 dicembre 2005 (oggi dlgs 30/2006) ha fatto da apripista.
6. Con la direttiva comunitaria 89/48/Cee (dlgs 115/1992), l’Europa ha deciso che i professionisti “regolamentati”  debbano avere almeno una laurea triennale.  I dlgs 277/2003 (direttiva 2001/19/CE) e 319/1994 (direttiva 92/51/CEE) dicono che la professione giornalistica (italiana), organizzata (ex legge 69/1963) con l’Ordine e l’Albo (come vuole l’art. 2229 Cc) e costituzionalmente legittima (sentenze 11 e 98/1968, 2/1971, 71/1991, 505/1995 e  38/1997 della Consulta),  ha oggi il riconoscimento dell’Unione europea. Il sistema ordinistico italiano compatibile con la Ue (direttiva 2005/36/Ce o “direttiva Zappalà”).   
7. Consiglio di Stato: “I princìpi relativi al livello dei titoli di studio richiesti non possono trarsi dalle direttive comunitarie”. La Corte europea di Giustizia  afferma esattamente il contrario con la sentenza relativa agli psicologi francesi. 
8. Conclusioni. La laurea della durata minima di tre anni deve diventare l’unico titolo per l’accesso al praticantato. 
In coda  il “Dpr Siliquini” 
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1. Premessa. Il 29 marzo 2006 il Consiglio dei ministri ha approvato le nuove regole dell’accesso alla professione di giornalista. Vecchio e nuovo ordinamento coesisteranno.
Il  29 marzo 2006 il Consiglio dei ministri  ha approvato in via definitiva la deliberazione  sul “Regolamento recante disciplina per l'ammissione all'esame di Stato per l'accesso agli albi di ordini e collegi professionali, a norma dell'articolo 1, comma 18, della legge n. 4 del 1999”, regolamento  meglio noto come “Dpr Siliquini” dal nome di  Maria Grazia Siliquini, sottosegretario di  Stato (An) al Ministero dell’Istruzione/Università/Ricerca, coerente e tenace nell’opera di rinnovamento del Dpr 328/2001, che ingiustamente aveva escluso la professione di giornalista dal collegamento lauree-esame di  Stato così come previsto dal comma 18 dell’articolo 1 della legge 4/1999 voluta dal Governo D’Alema e dalla maggioranza di centrosinistra. Nel testo del dpr, approvato il 22 dicembre 2005 in prima lettura dal Consiglio dei ministri, era previsto che si potesse diventare  giornalisti professionisti, a partire dall’aprile 2012, soltanto per  via universitaria  dopo una coabitazione di sei anni dell’accesso vecchio e nuovo.  Questo impianto normativo, come già riferito, non  ha superato l’esame del Consiglio di Stato,  che ha dato, invece,  il via libero alla coabitazione con il parere del 13 marzo 2006..
Nel  nuovo Dpr, per la professione giornalistica (e per altre cinque), vengono così fissate due vie d’accesso in parallelo e in alternativa: quella vecchia (diploma e assunzione come praticante) e quella nuova (laurea, Master biennali in giornalismo, Istituti di Formazione al Giornalismo della durata biennale). Non è la svolta storica  prefigurata dal “Regolamento Siliquini” del 22 dicembre 2005, ma è un punto di partenza verso un cambiamento, che dovrebbe prima o poi maturare legislativamente eliminando il ruolo degli editori, che avevano e che mantengono per ora il potere di “fare” i giornalisti, assumendo i praticanti giornalisti e prescindendo dai titoli di studio. L’esperienza dice che i giornalisti professionisti, usciti dalle scuole dell’Ordine e dai master universitari, hanno  potenzialità notevoli.
L’Ufficio legislativo del Miur (Ministero dell’Università, Istruzione e Ricerca), guidato dall’avvocato Daniela Salmini,  ha riscritto a tappe forzate  il “Regolamento Siliquini”, tenendo conto in maniera rigorosa del diktat del Consiglio di  Stato (riunito in adunanza generale il 13 marzo 2005).  Le professioni di agrotecnico, geometra, perito agrario, perito industriale, consulente del lavoro e giornalista sono state inserite nel nuovo Dpr ma, ovviamente, la laurea – come suggerisce lo stesso parere - non sarà il titolo esclusivo per l’accesso come, invece, era previsto dallo schema approvato dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 22 dicembre 2005. Laurea e diploma coesisteranno come titoli validi per l’esame di  Stato. 
Nel parere del Consiglio di Stato si può leggere che “il  Dpr n. 328 del 2001 ha regolamentato in modo compiuto solo quelle professioni per il cui esercizio era richiesto dalla normativa vigente il requisito del possesso del diploma di laurea, mentre per alcune professioni (geometra, perito industriale, perito agrario e agrotecnico) per le quali la legislazione vigente non richiedeva il diploma di laurea, ha bensì previsto di aggiungere “in parallelo e in alternativa” anche tale requisito, ma al solo fine di consentire la libera circolazione in Europa dei professionisti laureati, senza richiedere il suddetto requisito come condizione necessaria e senza diversificare i contenuti della professione in relazione al possesso o meno del diploma di laurea: soluzione che può ritenersi rientrare nell’ambito della “delega” perché ha mantenuto per quelle professioni i canali vigenti di accesso e non ha comportato neppure modifiche delle prove d’esame”. Questo virgolettato costituisce il passaggio più importante dell’intero parere  perché offre la soluzione di compromesso della doppia via di accesso nonché  una chiave di lettura interessante anche per  la professione di giornalista.
In sostanza il Consiglio di Stato afferma che rientra nella legge l’impostazione del vecchio Dpr 328/2001, che, per un gruppo di professioni, prevede la doppia via di accesso (diploma e laurea). Le professioni di agrotecnico, geometra, perito agrario, perito industriale, consulente del lavoro e giornalista,  resteranno, con la riscrittura del Dpr, agganciate  ai diplomi di scuola media superiore, ma, in parallelo, anche alle  lauree  della durata minima di tre anni. Il  Dpr 328/2001, che  “si era limitato ad introdurre anche la possibilità di accesso con il diploma di laurea”, non aveva cancellato il  diploma quale titolo  valido per l’accesso, ma aveva ignorato i giornalisti escludendoli dal provvedimento regolamentare con una decisione poi drasticamente censurata dalla  seconda sezione consultiva del Consiglio di Stato con il parere 448/2001 (depositata il 7 maggio 2002).
In  particolare agli esami di Stato per l’accesso alla professione di giornalista, si accede con i titoli ed il tirocinio previsti dalla legge 3 febbraio 1963 n. 69  oppure, in parallelo,  con i seguenti requisiti:
a. con la laurea in una qualsiasi disciplina o classe unitamente al compimento della pratica giornalistica da svolgersi in alternativa nell’ambito: 
b) di una laurea specialistica o magistrale il cui percorso formativo biennale sia almeno per il 50 per cento costituito da attività pratica orientata alla professione di giornalista e disciplinata sulla base di convenzioni tra l’università e il Consiglio nazionale dell’ordine dei giornalisti, che verifica anche l’effettivo tirocinio professionale svolto;
c) di un master universitario biennale il cui percorso formativo sia disciplinato sulla base di convenzioni tra l’università e il Consiglio nazionale dell’ordine dei giornalisti, che verifica anche l’effettivo tirocinio professionale svolto;
d) di corsi biennali presso Istituti di formazione al giornalismo riconosciuti con deliberazione del Consiglio nazionale dell’ordine dei giornalisti.
Per la prima volta, una normativa, sia pure di rango secondario qual è il Dpr, riconosce ufficialmente il sistema dell’accesso alla professione così come costruito prima dall’Ordine dei Giornalisti della Lombardia (con la delibera del 1974 che ha istituito l’Ifg De Martino) e poi dal Consiglio nazionale con le delibere  che dal 1990 in poi hanno riconosciuto altri 15 master universitari in giornalismo. A questi corsi biennali si accede con il possesso di una laurea (Il titolo di studio precede la maturazione professionale” - Corte Cost., 27 luglio 1995, n. 412). Non è la svolta storica  prefigurata dal “Regolamento Siliquini” del 22 dicembre 2005, ma è un punto di partenza verso un cambiamento, che dovrebbe prima o poi maturare legislativamente eliminando il ruolo degli editori, che avevano e che mantengono per ora il potere di “fare” i giornalisti, assumendo i praticanti giornalisti e prescindendo dai titoli di studio. L’esperienza dice che i giornalisti professionisti, usciti dalle scuole dell’Ordine e dai master universitari, hanno  potenzialità notevoli.
“La giurisprudenza costituzionale ha avuto più volte occasione di precisare che la norma dell’art. 33 Cost. reca in sé un principio di professionalità specifica. Essa, cioè, richiede che l’esercizio di attività professionali rivolte al pubblico avvenga in base a conoscenze sufficientemente approfondite e ad un correlato sistema di controlli preventivi e successivi di tali conoscenze, per tutelare l’affidamento della collettività in ordine alle capacità di professionisti le cui prestazioni incidono in modo particolare su valori fondamentali della persona: salute, sicurezza, diritti di difesa, etc. (C.Cost., 23 dicembre 1993, n. 456; 26 gennaio 1990, n. 29)” (parere n. 448/2001 della Sezione Seconda consultiva del Consiglio di Stato depositato il 7 maggio 2002).

2.	La svolta  comincia con la legge  4/1999, che raccorda le professioni intellettuali   e l’esame di Stato alle lauree della “Riforma Berlinguer”.
La svolta  comincia con la legge  4/1999, che raccorda le professioni intellettuali   e l’esame di Stato alle lauree della “Riforma Berlinguer”. Dice il comma 18 dell’articolo 1 della legge 4/1999: "Con uno o più regolamenti adottati, a norma dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dell'Università e della ricerca scientifica e tecnologica, di concerto con il Ministro di Grazia e Giustizia, sentiti gli organi direttivi degli ordini professionali, con esclusivo riferimento alle attività professionali per il cui esercizio la normativa vigente già prevede l'obbligo di superamento di un esame di Stato, è modificata e integrata la disciplina del relativo ordinamento, dei connessi albi, ordini o collegi, nonché dei requisiti per l'ammissione all'esame di Stato e delle relative prove, in conformità ai seguenti criteri direttivi: a) determinazione dell'ambito consentito di attività professionale ai titolari di diploma universitario e ai possessori dei titoli istituiti in applicazione dell'articolo 17, comma 95, della legge 15 maggio 1997, n. 127, e successive modificazioni; b) eventuale istituzione di apposite sezioni degli albi, ordini o collegi in relazione agli ambiti di cui alla lettera a), indicando i necessari raccordi con la più generale organizzazione dei predetti albi, ordini o collegi; c) coerenza dei requisiti di ammissione e delle prove degli esami di Stato con quanto disposto ai sensi della lettera a)”.
Il ministero dell’Università, di concerto con quello della Giustizia, incaricò una commissione, guidata dal prof. Giampaolo Rossi, di scrivere il regolamento di raccordo tra le professioni intellettuali, l’esame di Stato e le lauree della “Riforma Berlinguer”.
"Il Sole 24 Ore" del 17 febbraio 2001 riporta la seguente notizia: "Sarà il Consiglio di Stato, in sede consultiva, a dirimere il contrasto tra l'Ordine dei giornalisti e il ministero dell'Università sul raccordo tra la laurea specialistica in giornalismo con l'ordinamento professionale. La Commissione Rossi non ha provveduto a scrivere il decreto sul nuovo esame di Stato dei giornalisti, sostenendo che l'attuale, che i praticanti giornalisti sostengono per diventare professionisti,  non ha le caratteristiche dell’esame di Stato. Il 15 febbraio 2001 nella sede del Consiglio nazionale dell'Ordine dei giornalisti, il professor Giampaolo Rossi, accompagnato da Antonello Masia (direttore generale dell'Università), ha incontrato una delegazione dell'Ordine nazionale e degli Ordini regionali. Lo scontro è stato duro. I giornalisti hanno rimproverato alla Commissione Rossi di non aver considerato gli atti parlamentari relativi alla legge 69/1963, che ha istituito l'Ordine dei giornalisti, e alla legge 4/1999, che dà al Miur, di concerto con la Giustizia, il potere di cambiare gli accessi alle professioni regolamentate. La posizione di Rossi nasconderebbe così una banale questione nominalistica, ben potendo il Parlamento denominare, come crede, un esame di Stato. Il direttore generale del Miur, Masia, ha proposto di rimettere alla valutazione del Consiglio di Stato la questione. Questa soluzione è stata accettata dalle parti". 
"Il Sole 24 Ore" del 30 gennaio 2001 pubblica una intervista al professor Giampaolo Rossi, presidente dell’omonima commissione ministeriale di esperti, incaricata (ex articolo 1, comma 18, della legge n. 4/1999) di scrivere "il regolamento che ridisegna gli Ordini secondo i nuovi percorsi accademici". "Va detto che la commissione Rossi - si legge nell’articolo - non si è occupata di tutte le professioni regolamentate: sono rimaste escluse quelle regolate da direttive europee (medici, veterinari, odontoiatri e farmacisti), gli avvocati e i notai (il cui iter formativo attraverso scuole di specializzazione è disciplinato dalla Bassanini 2), i giornalisti e i tecnici sanitari". L’anticipazione è corretta e precisa. Nella relazione, consegnata da Rossi al Ministro il successivo 1° febbraio 2001, si legge: "La bozza del regolamento, in ottemperanza alla legge che lo ha previsto, limita il suo ambito di applicazione alle attività professionali per il cui esercizio la normativa vigente già prevede l’obbligo del superamento di un esame di Stato. Non sono prese, quindi, in considerazione le pur importanti attività professionali che non sono oggetto di specifica regolamentazione e che possono essere esercitate senza esame di Stato. Non viene inoltre ricompresa nella normativa proposta la professione di giornalista in quanto la prova di idoneità professionale, richiesta ai fini dell’iscrizione all’albo, non presenta i caratteri dell’esame di Stato".
La “Gazzetta ufficiale” n. 190 del 17 agosto 2001  accoglie il  Decreto del Presidente della Repubblica (DpR) 5 giugno 2001 n. 328  recante “Modifiche ed integrazioni della disciplina dei requisiti per l'ammissione all'esame di Stato e delle relative prove per l'esercizio di talune professioni, nonché della disciplina dei relativi ordinamenti”. I giornalisti non erano destinatari del provvedimento riservato, invece, a 14 professioni  (dottore agronomo e dottore forestale, agrotecnico, architetto, assistente sociale, attuario, biologo, chimico, geologo, geometra, ingegnere, perito agrario, perito industriale, psicologo).

3. Consiglio di Stato (II sezione consultiva): la prova di idoneità dei giornalisti è “l’esame di Stato previsto dalla Costituzione per l’esercizio professionale” (parere 448/2001 depositato il 7 maggio 2002).
La mediazione  suggerita dal direttore generale dell’Università, Antonello Masia, dopo un anno partorì il parere 448/2001 (depositato il 7 maggio 2002) della II sezione consultiva del Consiglio di Stato con questo risultato: “La prova di idoneità professionale (art. 32 l. 69/1963) dei giornalisti è l’esame di Stato previsto dalla Costituzione per l’esercizio professionale”. Conseguentemente  “non sussistono motivi ostativi alla riforma dell’ordinamento professionale dei giornalisti, come previsto dall’articolo 1 (comma 18) della legge n. 4/1999”. Questi concetti sono sviluppati nel parere emesso dall’adunanza 13 marzo 2002 (e depositato il 7 maggio 2002) “sulla possibilità di includere la professione giornalistica nella disciplina regolamentare”. L'articolo 1 (comma 18) della legge 4/99  impegna il Ministero dell’Istruzione/Università (Miur), di concerto con quello della Giustizia, a “integrare e modificare” gli ordinamenti vigenti anche della professione giornalistica (organizzata con l’Ordine, l’Albo e l’esame di Stato) e conferisce al Ministro dell’Università, di concerto con quello della Giustizia, ampi poteri in tema di riforma degli esami di Stato delle professioni intellettuali regolamentate e dei requisiti per l’ammissione “all’esame di Stato e alle relative prove”.
Il parere non ebbe effetti immediati, perché, nel frattempo, era entrata in  vigore la Parte V della Costituzione , che  fissa una competenza concorrente  Stato/Regioni in tema di professioni. La sconfitta per il prof. Rossi è cocente. Rossi non volle leggere gli atti parlamentari, che parlavano chiaro per bocca del padre della legge professionale dei giornalisti, Guido Gonella, che, in occasione del Convegno sulla "Formazione professionale e gli esami dei giornalisti" (1-3 dicembre 1966 Aula Magna della Facoltà di Giurisprudenza dell’Università "La Sapienza" di Roma), ricapitolò la vicenda dell’inserimento della “prova di idoneità professionale” nell’ordinamento dei giornalisti  con queste parole: “Gli esami costituiscono un tema sempre dibattuto; su ciò, punti di vista discordi sono sempre emersi. Ma penso non si tenga sufficientemente conto della situazione nuova che si è determinata, anche in questo campo, con il nuovo ordinamento costituzionale. Anche la disciplina professionale non poteva non avere dei riflessi nei nuovi ordinamenti democratici dello Stato. Quindi, quando noi discutiamo, sia dell'Ordine, sia degli esami - e parlo appunto degli esami - dobbiamo rifarci ai fondamentali principi della nostra Costituzione. Coloro che dicono: "Esami, perché?", evidentemente dimenticano ciò che prescrive l'articolo 33 della Costituzione, e cioè: "É prescritto un esame di Stato per l'abilitazione all'esercizio professionale". L’"abilitazione all'esercizio professionale" è un tema che è entrato nella Carta Costituzionale. Lo ripeto, tutto ciò è ovvio, ma serve per sottolineare l'importanza del nostro argomento. Noi, che vogliamo essere orientatori dell'opinione pubblica, dobbiamo dare per primi un esempio della nostra lealtà nell'applicazione dei principi costituzionali. Il nostro esame è un esame tipico; è l'unico esame di idoneità professionale che "con legge", è affidato dallo Stato a un ordine professionale. Questo è motivo di grande prestigio per la nostra categoria. Gli altri esami di idoneità professionale non sono affidati agli Ordini, ma hanno una struttura rigorosamente statale: si sostengono davanti a Commissioni di nomina ministeriale, con qualche membro designato dagli Ordini; ma la Commissione è di nomina ministeriale, è statale. Noi diremmo che, da un certo punto di vista, potrebbe essere considerato incompatibile con l'indipendenza della funzione giornalistica ogni eventuale applicazione nel settore giornalistico di una normativa analoga a quella che è applicata dagli altri Ordini. Non lo Stato - considerata l'importanza della nostra posizione, garantitaci ormai da una legge - non lo Stato, ma i giornalisti sono delegati ad abilitare i giornalisti alla loro professione. Questo è il carattere peculiare del nostro esame che è di Stato, ma che è, per volontà dello Stato, affidato alla professione, malgrado la presenza di magistrati nelle Commissioni. É così soddisfatta l'esigenza dell’articolo 33 della Costituzione, "un esame di abilitazione professionale", ma nel contempo si è venuti incontro anche alle esigenze poste dall’articolo 21 della Costituzione, che dice: "Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il loro pensiero con la parola, lo scritto ed ogni altro mezzo di diffusione". Proprio perché bisognava, nella nostra professione, conciliare il dettato dell’articolo 33 (l'abilitazione professionale) con il principio peculiare della nostra attività (la libertà di stampa), l’Ordine ha avuto una sua particolare configurazione e l'esame ha avuto pure una sua particolare configurazione. Infatti è evidente che l'avere affidato ai soli giornalisti l'abilitazione è una garanzia di rispetto della professionalità, ma anche di rispetto dell’indipendenza della professionalità, della libertà della professione stessa. Io direi che dobbiamo tener ferma, in maniera gelosa, questa conquista della categoria. É un principio che noi non possiamo discutere: dobbiamo solo difendere. Il principio è che il Consiglio nazionale, eletto liberamente da tutti i giornalisti, è l'organo che effettua le abilitazioni professionali e quindi che indice le sessioni e nomina i cinque membri delle Commissioni (gli altri due sono di. nomina della Presidenza della Corte d'Appello di Roma e sono due Magistrati, una minoranza autorevolissima, ma minoranza). É il Consiglio nazionale che nomina i membri; è il Consiglio nazionale che predispone gli esami; è il Consiglio nazionale, cioè l'Ordine, che conferisce le abilitazioni. Questo è il punto fondamentale da non perdere di vista”. 

4. Le novità dell’ottobre 2003. Il Consiglio dell’Ordine dei giornalisti della Lombardia blocca la delibera con la  quale aveva deciso di disapplicare la normativa nazionale in favore di quella comunitaria, accogliendo l’invito del Sottosegretario al Ministero dell’Istruzione/Università Maria Grazia Siliquini.  Le novità  sono maturate soltanto nell’ottobre del 2003 su iniziativa  dei Ministri dell’Istruzione/Università e della Giustizia, che hanno deciso di estendere il Dpr 328/2001 alle professioni escluse (giornalisti e consulenti del lavoro) e di applicare il parere 448/2001 del Consiglio di Stato. Alla ”Commissione Siliquini” è toccato l’incarico di riscrivere il testo del Dpr . Un  contributo è stato dato dal Consiglio dell’Ordine dei Giornalisti della Lombardia, che nell’ottobre 2003 era deciso a disapplicare  (in forza delle sentenze 22 luglio 1989 della Corte di Giustizia Ce nella causa 103/1988 e  n. 389/1989 della Corte cost.) i commi 4, 5, 6 e 7 dell’articolo 33 della legge n. 69/1963, i quali non stabiliscono (come, invece, richiedono la legislazione comunitaria e quella nazionale)  alcun percorso formativo universitario della durata  minima di tre anni per chi intende accedere alla professione di giornalista.  Preso atto della decisione ministeriale di riscrivere il Dpr 328/2001, il Consiglio dell’Ordine di Milano ha sospeso la sua delibera. L’invito del sottosegretario di  Stato, Maria Grazia Siliquini, a bloccare la delibera, è stato accolto dal  Consiglio dell’Ordine dei Giornalisti della Lombardia in virtù della fiducia che il Consiglio stesso ha sempre manifestato nella persona del sottosegretario e nella sua coerenza nella battaglia diretta a qualificare le professioni intellettuali attraverso l’aggancio degli esami di Stato alle lauree della riforma universitaria.

5. Il  Consiglio dei Ministri nella seduta del 22 dicembre 2005 approva il nuovo “Dpr 328”: i giornalisti conquistano la laurea come via d’accesso esclusiva, ma a partire dall’aprile 2012. Il “dlgs la Loggia” del 2 dicembre 2005 (oggi dlgs 30/2006) ha fatto da apripista.
Il numero di “Tabloid” del gennaio 2006 ha un titolo trionfalistico in prima pagina: “I giornalisti sono più liberi. Dopo 78 anni è caduto  il potere illimitato degli editori di “fare” i giornalisti. Durava dal 1928”.  Il Consiglio dei ministri nella seduta del 22 dicembre 2005 approva il nuovo testo del “regolamento”, che  collega esame di  Stato di 21 professioni intellettuali e lauree della riforma e che è stato elaborato dalla “Commissione Siliquini”. Il  “regolamento disciplina i requisiti per l'ammissione all'esame di Stato e le relative prove, nonché la composizione delle commissioni esaminatrici e… le modalità di svolgimento degli esami per le professioni di dottore agronomo e dottore forestale, agrotecnico e agrotecnico laureato, architetto, pianificatore paesaggista e conservatore, assistente sociale, attuario, biologo, chimico, consulente del lavoro, farmacista, geologo, geometra e geometra laureato, giornalista, ingegnere, perito agrario e perito agrario laureato, perito industriale e perito industriale laureato, psicologo, tecnologo alimentare e veterinario, nonché per l’abilitazione nelle discipline statistiche”. Per i giornalisti si tratta di un ritorno in Università dopo la parentesi 1930/1933 presso l’Università di Perugia (Laurea in Scienze politiche a indirizzo giornalistico). L’accesso alla professione avverrà con il possesso di una laurea almeno triennale. La “bozza Siliquini” diventerà norma dopo il parere  del  Consiglio di Stato. Il “vecchio” e il “nuovo” sistema del praticantato coesisteranno fino all’aprile 2012. L’esame di Stato si svolgerà nelle Università.
Il varo del “Dpr Siliquini” è stato preceduto il 2 dicembre dall’approvazione da parte del Consiglio dei ministri del  “dlgs la Loggia”  (oggi dlgs 30/2006). Questo dlgs  fissa i confini dei poteri dello Stato e delle regioni in  materia di professioni alla luce anche di  sei sentenze della Corte costituzionale. 
La legge statale definisce “i requisiti tecnico-professionali e i titoli professionali necessari per l'esercizio delle attività professionali che richiedono una specifica preparazione a garanzia di interessi pubblici generali la cui tutela compete allo  Stato”. Pertanto  sul rovescio sono di competenza  statale  la formazione professionale universitaria; la disciplina dell'esame di stato previsto per l'esercizio delle professioni intellettuali, nonché i titoli, compreso il tirocinio, e le abilitazioni richiesti per l'esercizio professionale; l'ordinamento e l'organizzazione degli ordini e dei collegi professionali; gli albi, i registri; gli elenchi o i ruoli nazionali previsti a tutela dell'affidamento del pubblico; la rilevanza civile e penale dei titoli professionali e il riconoscimento e l'equipollenza, ai fini dell'accesso alle professioni, di quelli conseguiti all'estero. Le associazioni rappresentative di professionisti, “che non esercitano attività regolamentate o tipiche di professioni disciplinate ai sensi dell'articolo 2229 del Codice civile, se in possesso dei requisiti e nel rispetto delle condizioni prescritte dalla legge per il conseguimento della personalità giuridica, possono essere riconosciute dalla regione nel cui ambito territoriale si esauriscono le relative finalità statutarie”.  Questi  sono alcuni dei principi fondamentali, che si applicano a tutte le professioni,  definiti dal Governo con il decreto legislativo approvato nella seduta del 2 dicembre 2005 “in attuazione della delega all'individuazione di principi fondamentali su materie a competenza ripartita Stato-Regioni contenuta nell'art. 1 della legge n. 131 del 2003”. In sostanza il “dlgs La Loggia” afferma che il Governo ha mantenuto, dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, i poteri  di disciplinare le professioni, gli Albi e l’esame di Stato  come riconosciuto  ripetutamente, dopo l’entrata in vigore nel 2001 del nuovo Titolo V della Costituzione,  dalla Corte costituzionale con le sentenze 353/2003,  319/2005, 355/2005,  405/2005,  424/2005 e 40/2006. Va detto che l’articolo 33 (quinto comma) della Costituzione conferisce il potere esclusivo allo Stato di legiferare  in tema di  “esame di Stato” per l’accesso alle professioni intellettuali: “....Innanzitutto dobbiamo leggere la Costituzione nel suo complesso, dove c'è ancora la norma che dice che per l'esercizio dell'attività professionale occorre l'esame di Stato (art. 33 Cost.): "E' prescritto un esame di Stato... per l'abilitazione all'esercizio professionale". Quindi  tutto ciò che attiene allo status del professionista e delle libere professioni è riconducibile all’articolo 33 della Costituzione, il quale parla di esame di Stato... una volta recuperato l'art. 33 che in effetti vuol dire che lo status delle professioni continua a rimanere nelle mani dello Stato, la devoluzione della materia "professione" alle Regioni può avere il significato di affidare alle Regioni la disciplina delle specificità delle professioni nelle realtà locali” (intervento conclusivo del prof. Vincenzo  Caianiello-presidente emerito della Corte costituzionale, ”L’inserimento delle professioni nel titolo V della Costituzione”, in Atti del Convegno nazionale “Quale federalismo per le professioni” del 18 marzo 2002 in Codroipo-Ud, promosso dal Cup del  Friuli Venezia  Giulia).  Vincenzo Caianiello, con lungimiranza, ha anticipato le sei sentenze della Corte costituzionale, che dal 2003 al 2006 hanno affermato, con grande coerenza, la competenza esclusiva  dello Stato sulle professioni intellettuali.

6. Con la direttiva comunitaria 89/48/Cee (dlgs 115/1992), l’Europa ha deciso che i professionisti “regolamentati”  debbano avere almeno una laurea triennale.  I dlgs 277/2003 (direttiva 2001/19/CE) e 319/1994 (direttiva 92/51/CEE) dicono che la professione giornalistica (italiana), organizzata (ex legge 69/1963) con l’Ordine e l’Albo (come vuole l’art. 2229 Cc) e costituzionalmente legittima (sentenze 11 e 98/1968, 2/1971, 71/1991, 505/1995 e  38/1997 della Consulta),  ha oggi il riconoscimento dell’Unione europea. Il sistema ordinistico italiano compatibile con la Ue (direttiva 2005/36/Ce o “direttiva Zappalà”).   
Il “nuovo” Dpr  328 sana una discrasia tra Ordine dei giornalisti e normativa comunitaria in tema di accesso, mandando in soffitta le restrizioni attuali. Oggi sono gli editori che decidono chi entra nella professione giornalistica come praticante, prescindendo dal titolo di studio. Con il passaggio dell’accesso (con master e lauree magistrali) anche  all’Università e agli Istituto di formazione al Giornalismo, viene superato un sistema medioevale di selezione paternalistica  e per giunta fortemente antidemocratico.  L’Università, invece, aprendo le porte a tutti, è la via maestra della  formazione dei “nuovi” giornalisti.
La direttiva 89/48/CEE  ha introdotto (con l’articolo 2/bis del dlgs 115/1992) la definizione di professione "regolamentata". Si definisce formazione regolamentata “qualsiasi formazione direttamente orientata all'esercizio di una determinata professione e  consistente in un ciclo di studi post-secondari di durata minima di tre anni oppure di durata equivalente a tempo parziale in un'università o in un altro istituto di livello di formazione equivalente e, se del caso, nella formazione professionale, nel tirocinio o nella pratica professionale richiesti oltre il ciclo di studi post-secondari: la struttura e il livello di formazione professionale, del tirocinio o della pratica professionale devono essere stabiliti dalle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative dello Stato membro interessato o soggetti al controllo o all'autorizzazione dell'autorità designata a tal fine”. La direttiva (recepita nel dlgs 115/1992) in conclusione ha fissato il principio per cui l’esercizio delle professioni presuppone il superamento di un ciclo di studi postsecondari di una durata minima di tre anni o di durata equivalente a tempo parziale, in una università o in un istituto di istruzione superiore o in altro istituto dello stesso livello di formazione. I principi fissati dalla direttiva 89/48/CEE sono stati realizzati dalla Repubblica Italiana con la Riforma universitaria 1999/2000/2005  e con il contestuale  collegamento (tramite il comma 18 dell’articolo 1 della legge 4/1999) delle lauree (triennali) e delle lauree biennali specialistiche (o magistrali) alle professioni regolamentate organizzate con l’Ordine (o con il Collegio) e con l’esame di Stato. Tra le professioni regolamentate rientra quella di giornalista (ex legge n. 69/1963, sentenze nn. 11 e 98/1968; 2/1971; 71/1991; 505/1995 e 38/1997 della Corte Costituzionale)  alla quale si accede tramite esame di Stato al  pari delle altre. 
La  Repubblica Italiana ha recepito in maniera parziale la direttiva n. 89/48/CEE, non includendo (al pari delle altre) la professione giornalistica nell’Allegato A del Dlgs n. 115/1992, pur in presenza dell’allora Diploma triennale universitario (o laurea  breve)  in Giornalismo (decreto 31 ottobre 1991 noto come “riforma Salvini”). La Repubblica Italiana, pur avendone la facoltà in base all’articolo 11 (punto 1a) del Dlgs n. 115/1992, non ha modificato o integrato (“con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri”)  detto Allegato A, “tenuto conto delle disposizioni vigenti o sopravvenute”, abrogando i commi 4, 5, 6 e 7 dell’articolo 33 della legge n. 69/1963, i quali non stabiliscono alcun percorso formativo universitario minimo per chi intende accedere alla professione giornalistica. Solo nel 2003, con il dlgs 277, la Repubblica italiana ha compiuto un atto di riparazione sostanziale, modificando la tabella  delle professioni (allegato C),  con cittadinanza piena nella Ue,  inclusa nel  dlgs 319/1994 (che ingloba la direttiva 92/51/CEE). Oggi, infatti,  la professione di giornalista rientra tra quelle riconosciute come tali dal dlgs 2 maggio 1994 n. 319, che ha dato “attuazione alla direttiva 92/51/CEE relativa ad un  secondo sistema generale di riconoscimento della formazione professionale che integra la direttiva 89/48/CEE”.  Il dlgs 8 luglio 2003 n. 277 ha dato, invece, attuazione della direttiva 2001/19/CE, che modifica le direttive del Consiglio relative al sistema generale di riconoscimento delle qualifiche professionali.  L’allegato II  (di cui all'art. 2, comma 1, lettera l) del dlgs 277/2003 cita espressamente la professione di giornalista come vigilata dal  Ministero della Giustizia. L’allegato II del dlgs 277/2003  ha anche sostituito, come riferito, l’allegato C del dlgs 319/1994.  I dlgs 277/2003 e 319/1994 in sostanza dicono, con l’allegato II (ex allegato C), che la professione giornalistica  (italiana), organizzata (ex legge 69/1963) con l’Ordine e l’Albo (in base all’art. 2229 Cc) e costituzionalmente legittima (sentenze 11 e 98/1968, 2/1971, 71/1991, 505/1995 e  38/1997 della Consulta),   ha oggi il riconoscimento dell’Unione europea.
Frattanto il sistema ordinistico italiano esce rafforzato dal varo di una nuova direttiva comunitaria. La direttiva 2005/36/Ce (“direttiva Zappalà”) sulle qualifiche professionali (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea L 255/22 del 30 settembre 2005) consente, infatti, agli Stati membri di delegare parte della gestione delle professioni a organismi autonomi, come gli Ordini e i Collegi professionali. Ora, gli Stati avranno due anni di tempo, sino a settembre 2007, per adeguarsi. La normativa riguarda sia il lavoro subordinato che autonomo, 
La direttiva “Zappalà” riconosce e definisce la specificità delle professioni liberali. La specificità si concretizza nella personalità, nella responsabilità individuale e nell'indipendenza di chi svolge una professione liberale. Il professionista svolge prestazioni di natura intellettuale (distinte da quelle esecutive), nell'interesse del cliente e della collettività.
Le professioni liberali, proprio perché perseguono l'interesse generale, possono essere esonerate dalla disciplina tipica di chi pratica il commercio e l'industria, come la libera concorrenza, purché ciò avvenga nei limiti di quanto è strettamente necessario a tali obiettivi. In questo quadro, gli Stati Ue potranno prevedere regole che pongono limiti all'esercizio della professione, stabiliti per legge ma anche attraverso codici di autoregolamentazione degli organismi professionali.
La direttiva consente la valorizzazione degli Ordini (o delle associazioni laddove esse siano chiamate a svolgere funzioni analoghe dagli ordinamenti nazionali). Infatti, gli Stati possono delegare questi organismi a svolgere competenze che la direttiva lascia alla competenza nazionale. In realtà la direttiva non fa che prendere atto della situazione esistente nella maggior parte degli Stati membri, ove i poteri pubblici delegano parte della gestione delle professioni a organismi autonomi. Tuttavia, la direttiva non prevede alcun obbligo di riconoscimento delle associazioni se non per quelle britanniche e irlandesi tassativamente elencate. La professione esercitata dagli iscritti è assimilata alle professioni regolamentate e le associazioni sono ora sottoposte agli obblighi in materia di riconoscimento e iscrizione. In questo modo le associazioni britanniche e irlandesi non potranno più rifiutare l'iscrizione ai cittadini di altri Paesi Ue, obiettando che la professione può essere esercitata da un cittadino di un altro Paese Ue senza riconoscimento perché non regolamentata. La legittimazione degli organismi rappresentativi delle professioni non ha rilievo solo a livello nazionale ma anche europeo.

7. Consiglio di Stato: “I princìpi relativi al livello dei titoli di studio richiesti non possono trarsi dalle direttive comunitarie”. La Corte europea di Giustizia  afferma esattamente il contrario con la sentenza relativa agli psicologi francesi. 
Un passo del parere  del Consiglio di Stato polemizza indirettamente con la memoria presentata dall’Ordine dei Giornalisti della Lombardia sul peso di alcune direttive comunitarie (in particolare la 89/48/Cee inglobata nel dlgs 115/1992) sulle professioni intellettuali. Scrivono gli estensori del parere: “Infine neppure può sostenersi che i princìpi relativi al livello dei titoli di studio richiesti possano trarsi dalle direttive comunitarie. In proposito si ricorda innanzi tutto che, ai sensi dell’art. 4 della legge 9 marzo 1988, n. 86 recante norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari, le direttive possono essere attuate mediante regolamento solo se così dispone la legge comunitaria e nelle materie non riservate alla legge. Si deve inoltre osservare che le direttive comunitarie in materia di professioni, a contenuto generale, allo stato mirano a stabilire le condizioni necessarie per assicurare la libera circolazione all’interno dell’Unione Europea degli esercenti le professioni “regolamentate” attraverso il reciproco riconoscimento dei titoli eventualmente richiesti, non già ad imporre il possesso di determinati titoli per l’esercizio della generalità delle professioni nell’ambito dei singoli Stati che la compongono; in particolare non si impone il possesso del diploma di laurea per l’esercizio delle professioni per le quali tale requisito è invece introdotto dallo schema di regolamento in esame”. Gli estensori dimenticano la vicenda della Repubblica francese, censurata dalla Corte europea di Giustizia  (con la sentenza C-285/00) non avendo adottato una normativa specifica relativa al riconoscimento dei diplomi che danno accesso alla professione di psicologo. Queste le conclusioni della Corte: “LA CORTE (Quarta Sezione) dichiara e statuisce: Non avendo adottato una normativa specifica relativa al riconoscimento dei diplomi che danno accesso alla professione di psicologo ed intesa a dare attuazione, per quanto riguarda questa professione, alla direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/48/CEE, relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza di tale direttiva”.  Anche la Repubblica Italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza della direttiva 89/48/Cee, quando non ha adottato una normativa specifica relativa al riconoscimento dei diplomi che danno accesso alla professione di giornalista. Il diploma era quello triennale universitario (o laurea  breve)  in Giornalismo (decreto 31 ottobre 1991 - riforma Salvini). Oggi la professione di giornalista dovrebbe essere agganciata alla laurea magistrale in  Giornalismo.
La Corte europea  di Giustizia assicura il rispetto del diritto comunitario nell’interpretazione e applicazione dei trattati Ue. Le sue sentenze formano una giurisprudenza tanto più importante in quanto il diritto comunitario prevale sui diritti nazionali. Il trattato di Maastricht ha rafforzato il carattere vincolante delle sentenze della Corte riguardanti le violazioni da parte di uno Stato membro.  Essa è abilitata a:
a) pronunciarsi sulle violazioni da parte di uno Stato membro di un obbligo risultante dal trattato;
b) controllare la legalità degli atti del Consiglio e della Commissione;
c) deliberare in via pregiudiziale, ossia interpretare il diritto comunitario in occasione di un quesito postole, in via incidentale, da un tribunale nazionale.

8. Conclusioni. La laurea della durata minima di tre anni deve essere un obbligo per tutti i professionisti e diventare l’unica condizione per l’accesso all’esercizio delle professioni. 
I Consigli dell’Ordine dei Giornalisti  hanno  l’obbligo “di agire per rimuovere una situazione vietata perché considerata pregiudizievole per la categoria professionale” (Cass. civ., sez. un., 14 febbraio 1992, n. 1811)  e di rivendicare anche il diritto costituzionale degli iscritti (e dei cittadini, che  intendono avviarsi alla professione di giornalista)  alla formazione universitaria, che realizza il principio dell’uguaglianza  rispetto ai  professionisti intellettuali iscritti negli Albi degli altri Ordini e Collegi.  Non ci possono essere in Europa professionisti (diplomati), che possono muoversi soltanto nell’ambito nazionale, e professionisti (laureati) che possono muoversi nel contesto continentale. Lo vieta il principio comunitario della libertà di stabilimento dentro i confini della Ue.  La laurea della durata minima di tre anni deve essere un obbligo per tutti i professionisti e diventare l’unica condizione per l’accesso all’esercizio delle professioni. L’uguaglianza è un valore della Costituzione europea e delle Carte europee a partire dal 26 agosto 1789 data magica (e francese) della “Dichiarazione universale dei diritti dell’Uomo”.  Anche il diritto alla formazione universitaria  e il diritto al lavoro professionale sono diritti inviolabili.
Dopo cinque anni di battaglie il giornalismo professionale approda ufficialmente in Università. Eppure questo cammino è iniziato nel 1930. Una storia vecchia, ma ancora, per quel si sosteneva prima, senza la parola “fine”. 
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Appendice
“Dpr Siliquini”. Regolamento recante disciplina per l'ammissione all'esame di Stato per l'accesso agli albi di ordini e collegi professionali, a norma dell'articolo 1, comma 18, della legge n. 4 del 1999.  (Pubblichiamo la parte che riguarda l’esame di Stato dei giornalisti). (in via di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale).

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Visti gli articoli 87, quinto comma, 33, quinto comma, e 117, sesto comma, della Costituzione;
Visto l'articolo 1, comma 18, della legge 14 gennaio 1999, n. 4, modificato dall’articolo 6, comma 4, della legge 19 ottobre 1999, n. 370;
Visto l'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400;
Sentiti gli ordini e collegi professionali interessati;
Vista la preliminare deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 22 dicembre 2005;
Udito il parere del Consiglio di Stato, espresso dalla sezione consultiva per gli atti normativi nell’adunanza del  23 gennaio 2006 e nell’adunanza generale del 13 marzo 2006;
Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 29 marzo 2006;
Sulla proposta del Ministro dell'istruzione, dell’università  e della ricerca, di concerto con il Ministro della giustizia;

EMANA il seguente regolamento:
 
TITOLO I  - DISPOSIZIONI GENERALI 

ART. 1  - (Ambito di applicazione)
1. Il presente regolamento disciplina, i requisiti per l’ammissione all’esame di Stato e le relative prove, nonché la composizione delle commissioni esaminatrici e, salvo quanto previsto dall’articolo 94, le modalità di svolgimento degli esami, per le professioni di dottore agronomo e dottore forestale, architetto, pianificatore paesaggista e conservatore, assistente sociale, attuario, biologo, chimico, farmacista, geologo, ingegnere, psicologo, tecnologo alimentare e veterinario, nonché per l’abilitazione nelle discipline statistiche.
2. Fermo restando quanto previsto dal decreto legislativo 28 giugno 2005, n. 139, in materia di esami di Stato per l’accesso alla professione di dottore commercialista ed esperto contabile, il presente regolamento disciplina la composizione delle relative commissioni esaminatrici e le modalità di svolgimento degli esami, nonché per le professioni di agrotecnico e agrotecnico laureato, geometra e geometra laureato, perito agrario e perito agrario laureato, perito industriale e perito industriale laureato, consulente del lavoro e giornalista, i requisiti di ammissione all’esame di Stato.
3. Fermo restando quanto previsto dall’ordinamento vigente  in materia di esami di Stato per l’accesso alla professione di odontoiatra, il presente regolamento disciplina le modalità di svolgimento degli esami.
4. Le disposizioni contenute nel presente regolamento non incidono sulle attività attribuite o riservate a ciascuna professione.
CAPO XII
PROFESSIONE DI GIORNALISTA

ART. 27
(Titoli di accesso agli esami di Stato)

1. Agli esami di Stato per l’accesso alla professione di giornalista si accede con i titoli ed il tirocinio previsti dalla legge 3 febbraio 1963, n. 69.
2. In alternativa ai requisiti di cui al comma 1, all’esame di Stato si accede con la laurea in una qualsiasi disciplina o classe unitamente al compimento della pratica giornalistica da svolgersi in alternativa nell’ambito: 
a) di una laurea specialistica o magistrale il cui percorso formativo biennale sia almeno per il 50 per cento costituito da attività pratica orientata alla professione di giornalista e disciplinata sulla base di convenzioni tra l’università e il Consiglio nazionale dell’ordine dei giornalisti, che verifica anche l’effettivo tirocinio professionale svolto;
b) di un master universitario biennale il cui percorso formativo sia disciplinato sulla base di convenzioni tra l’università e il Consiglio nazionale dell’ordine dei giornalisti, che verifica anche l’effettivo tirocinio professionale svolto;
c) di corsi biennali presso Istituti di formazione al giornalismo riconosciuti con deliberazione del Consiglio nazionale dell’ordine dei giornalisti.