Problemi dell’Informazione.
L'antecedente storico della legge sull'editoria 
GIORNALI E POTERE ECONOMICO: COME NACQUE 
E FALLI’ IL PROGETTO MODIGLIANI DEL 1918 

di Paolo Pantuliano 
Le norme sulla trasparenza delle proprietà e dei finanziamenti dei giornali, contenute nella legge dell'editoria del 1981 hanno un precedente storico che risale al 1918. 
In quell'anno, di fronte agli interventi di grandi complessi industriali e finanziari nella stampa che si erano estesi durante la guerra, il deputato socialista Emanuele Modigliani presentò alla Camera una proposta di legge «per la pubblicità della gestione dei giornali». 
La proposta fu approvata ma la legge non venne promulgata. Per più di vent'anni - durante il fascismo - del problema non si parlò più. Venne risollevato nel corso dei dibattiti per l'elaborazione dell'articolo 21 della Carta costituzionale; ma la soluzione che passò fu di compromesso. Si riconobbe soltanto la possibilità di un intervento legislativo per rendere pubblici i mezzi di finanziamento della stampa. 
Come è noto, dovettero passare più di vent'anni per vedere tradotta in un atto legislativo - la legge n. 416 del 1981, appunto - la possibilità riconosciuta dal quinto comma dell' articolo 21. 
La  vicenda del progetto Modigliani, preceduto da una richiesta di indagine parlamentare avanzata nel 1917 dal gruppo parlamentare socialista, è poco nota. Tutti gli studi sulla storia della Stampa italiana nel periodo della Grande guerra e del primo dopoguerra mettono in rilievo il tentativo di Modigliani senza, tuttavia, esaminare i particolari del progetto e della vicenda che sfociò nell'insabbiamento. 
Questo lavoro di ricerca e di analisi lo ha fatto Paolo Pantuliano nella sua tesi di laurea discussa con il professor Ballini alla Facoltà di Scienze politiche di Firenze. Pantuliano riassume in questo articolo i risultati del suo lavoro che ci auguriamo possa venire messo a disposizione degli studiosi attraverso la pubblicazione in volume. In Appendice pubblichiamo il testo del progetto Modigliani del 1918 che è praticamente inedito. (P.M.) 

Il periodo che vide la progressiva decadenza della libertà di stampa è, a nostro avviso, quello compreso tra il primo conflitto mondiale e l'ascesa al potere del fascismo. Non ci riferiamo alle limitazioni che quella libertà dovette subire durante la guerra, soprattutto a causa della censura. Ci riferiamo, invece, alla progressiva perdita di indipendenza da parte di quotidiani e periodici in ragione del loro sempre maggiore asservimento al potere economico. Il fenomeno non era certo nuovo, ma negli anni compresi tra la guerra e la formazione del governo guidato da Mussolini andò assumendo proporzioni sempre più ampie. 
La regolamentazione della libertà di stampa risaliva, in pratica, ai tempi dell'Editto Albertino, quando cioè il giornalismo si trovava in una fase preindustriale. Pur essendo una importante espressione di libertà all'interno dello Stato, il giornale avèva un mercato alquanto ristretto. Ma nel periodo che precedette il conflitto mondiale la stampa periodica, in conseguenza dell'aumento delle tirature andò assumendo un ruolo più importante nel panorama politico nazionale, e verso di essa si indirizzarono sempre più le «attenzioni» dei centri di potere economico e politico. Fu in quegli anni che venne delineandosi in modo netto quel fenomeno della dipendenza economica dei giornali dai grossi gruppi industriali e finanziari che rimarrà una costante del giornalismo italiano. 
«L'Idea Nazionale» (organo dei nazionalisti che fu tra i più convinti sostenitori dell'entrata in guerra) fu trasformata nell'ottobre del 1914 da settimanale in quotidiano grazie alla costituzione della società editrice «l'Italiana» a cui parteciparono circoli imprenditoriali dell'industria metallurgica, zuccheriera e armatoriale dell'Italia settentrionale. A Roma, il « Giornale d'Italia» stava conquistandosi un mercato sempre più ampio grazie anche all'appoggio di alcune compagnie di assicurazioni e di gruppi immobiliari. Quasi contemporaneamente a Bologna i dirigenti dell'Associazione agraria e gli zuccherieri settentrionali stavano portando a termine la scalata al «Resto del Carlino». Mentre a Milano il «Secolo», quotidiano radicale di antica data, era stato rilevato da un gruppo finanziario composto dall'industriale Pontremoli, dal banchiere Della Torre, e dagli elettrici lombardi. Più direttamente legata al conflitto mondiale è la vicenda de «Il Popolo d'Italia». Fu Filippo Naldi, direttore del «Resto del Carlino», a procurare a Mussolini i primi finanziamenti necessari a far uscire il nuovo quotidiano. 

Secondo l'allora direttore del «Resto del Carlino» - afferma De Felice - alle prime spese per il giornale ... fecero fronte alcuni industriali di orientamento più o meno interventista o, almeno, interessati ad un incremento delle forniture militari: Esterle (Edison), Bruzzone (Unione Zuccherieri), Agnelli (Fiat), Perrone (Ansaldo), Parodi (armatori). 

Con lo scoppio del conflitto nel 1914, la situazione si complicò notevolmente. Oltre alla presenza, nelle imprese editoriali, di gruppi industriali e della finanza, che ormai inserivano queste spese nel capitolo degli investimenti, il mondo giornalistico italiano divenne campo di battaglia fra le potenze straniere che cercavano di portare l'Italia, nel periodo della neutralità, dalla propria parte. Per Francia e Germania riuscire a influenzare la linea politica di un giornale di tiratura nazionale poteva significare trovarsi in guerra con un alleato in più o, almeno, con un nemico in meno. Ecco che verso le casse delle amministrazioni di alcuni quotidiani iniziò ad affluire l'«oro straniero». Anche per questo fenomeno è esemplare la vicenda de «Il Popolo d'Italia».
 
Da un rapporto delle autorità italiane a Ginevra, sappiamo altresì che nella città lemana Mussolini si incontrò anche con alcuni ‘uomini politici del fronte Alleato’ che confortarono del loro sostegno morale la sua iniziativa. Fu questa dunque, la prima presa di contatto in ordine di tempo tra l'ex direttore dell' «Avanti!» ed esponenti degli ambienti politici francesi (quasi certamente socialisti) interessati ad un intervento dell'Italia in guerra a fianco dell'Intesa... Nei mesi successivi... questi ambienti politici francesi ed alleati in genere avrebbero concretamente aiutato Mussolini e «Il Popolo d'Italia» anche sul piano economico. 

Dall'estero provenivano notizie che sembravano confermare l'impegno di potenze straniere a farsi propaganda, direttamente o indirettamente, per mezzo dei giornali. A questo proposito il socialista Treves ebbe a dichiarare alla Camera dei Deputati: 

La Germania ha certamente corrotto enorme quantità di stampa in tutti i paesi...  Ma anche gli amici, gli alleati hanno combattuto la stessa battaglia, sono ricorsi a mille suggestioni ed influenze. L'onorevole Briand la settimana 
scorsa faceva al Parlamento francese una tale difesa della diplomazia trionfante dell'ambasciatore Barrère, da mettere in qualche imbarazzo l'Italia. E non fu smentito! C'è una pubblicazione... in cui si dice che la Francia ha stanziato 25 milioni per la propaganda politica nel nostro paese. 

Con la guerra aumentò anche notevolmente l'impegno nell'editoria di quei gruppi industriali che ritenevano di poter ricavare lauti profitti dalla produzione bellica, e che quindi avevano tutto l'interesse a spingere il Paese verso un coinvolgimento nel conflitto. A questo proposito, è esemplare il caso della famiglia Perrone, proprietaria dell'Ansaldo. I Perrone avevano fatto il loro ingresso sulla scena editoriale già nel 1886 con la fondazione, a Genova, de «Il Secolo XIX». Il loro accresciuto interesse per la stampa data proprio dalla vigilia della entrata in guerra dell'Italia. I padroni dell'Ansaldo iniziano nel 1915 la «scalata» all'«Idea Nazionale», come già ricordato, e tra il 1916 e il 1917 subentrano al gruppo editoriale Pontremoli-Della Torre alla testa del «Messaggero». L'anno successivo stipulano un accordo con Mussolini per sanare il deficit de «Il Popolo d'Italia». 

I Perrone - ha notato Monticone - ... non si limitarono a richiedere le maggiori facilitazioni nella fornitura delle materie prime, nella somministrazione dell'energia elettrica, nelle esenzioni della mano d'opera specializzata, ma cominciarono subito dopo Caporetto a dichiarare che la loro produzione era minacciata da chi aveva interesse ad impedire che gli stabilimenti Ansaldo progredissero troppo nel loro sviluppo... Poiché la loro produzione era indispensabile si veniva pertanto a creare una specie di identificazione fra minaccia all'industria genovese e minaccia alla guerra italiana... In breve volgere di tempo essi (i Perrone, N.d.A.) de- nunciarono camarille varie di politici, banchieri, militari ed industriali, variamente legati ad ambienti tedeschi o filotedeschi, richiedendo particolare vigilanza e naturalmente azione repressiva. 

Con la fine del conflitto come è noto, l'Italia visse per più di tre anni in un clima di forti contrasti sociali e politici, con la speranza da una parte e il terrore dall'altra che il Paese seguisse la Russia sulla via della rivoluzione. La partita era decisiva: il modo in cui si sarebbe usciti dalla crisi, il modo in cui le lotte sociali si sarebbero risolte, avrebbe probabilmente segnato il destino della nazione, in un senso o nell'altro, per un lungo periodo. Per questo ancor più che in passato diventava importante poter influenzare e mobilitare l'opinione pubblica; ancor più che in passato diventava decisivo il controllo degli organi di informazione. Neppure in questo momento critico, tuttavia, vi fu un intervento dello Stato per rinnovare la normativa per la stampa, dimostratasi col passare degli anni sempre più insufficiente a garantire l'indi- pendenza dell'indirizzo politico dei giornali, o almeno a garantirne una lettura più consapevole da parte della pubblica opinione. 

Per un'inchiesta parlamentare sui finanziamenti alla Stampa 

Nel contesto storico che abbiamo rapidamente delineato, si inserisce l'iniziativa del partito socialista volta a far piena luce sulla vicenda dei «finanziamenti sospetti» ai giornali. Il 22 settembre 1917 il gruppo parlamentare socialista delegava gli onorevoli Treves e Modigliani a presentare alla Camera una mozione per chiedere al Governo di promuovere un'inchiesta sulla provenienza dei fondi di vari giornali italiani, e un progetto di legge diretta a sottoporre le aziende giornalistiche allo stesso regin1e che il Codice di Commercio imponeva ad ogni altra azienda industriale. 
Questa iniziativa giungeva in un periodo nel quale roventi erano le polemiche tra varie testate sulla questione dei finanziamenti e della sospetta dipendenza dei giornali dagli interessi di questa o quella industria, o addirittura di questa o quella potenza straniera. Nonostante queste polemiche nuocessero chiaramente al credito che la stampa nazionale poteva avere agli occhi della pubblica opinione, e nonostante la volontà di almeno una parte dei giornali italiani di smentire accuse ritenute ingiuste e infondate, la proposta socialista dell'inchiesta parlamentare non ricevette quella considerazione che ci si poteva attendere. Ciò avvenne, secondo noi, per tre motivi. Il primo motivo va ricercato proprio nel fatto che promotore dell'iniziativa era stato il partito socialista, che molti ritenevano non avesse le carte in regola. Nel 1917, infatti, ehi già osteggiava tradizionalmente il partito socialista per ragioni ideologiche aveva visto aumentare le proprie diffidenze e avversioni. Il prolungarsi della guerra aveva causato gravi disagi alla popolazione per la penuria di rifornimenti essenziali e per l'inflazione. Alcuni fatti avevano poi fatto salire la tensione all'interno: la mancanza di pane aveva provocato moti popolari a Torino fra il 21 e il 24 agosto; il socialista Turati aveva lanciato la parola d'ordine «non un altro inverno in trincea», mentre il segretario del partito, Lazzari, aveva proposto le dimissioni in massa delle giunte comunali socialiste, e di fare propaganda attiva per la diserzione. 
Non va inoltre dimenticato che i finanziamenti sui quali i socialisti volevano che una commissione parlamentare indagasse erano soprattutto quelli destinati ai giornali favorevoli alla guerra; questo era un altro elemento che induceva le forze politiche «interventiste» a considerare la proposta del gruppo parlamentare socialista come un ulteriore attacco dei «disfattisti» contro lo sforzo bellico della nazione. 
Un secondo elemento che senza dubbio impedì alla proposta d'inchiesta parlamentare di ottenere una adeguata risonanza, è la coincidenza della presentazione in Parlamento di quella proposta (il cui svolgimento avvenne proprio nella tornata parlamentare del 24 ottobre) con il disastro di Caporetto, che fece passare in secondo piano qualunque altro problema. 
Il terzo, e più importante, motivo sta nel fatto che a quella proposta si opposero a tutti i livelli quegli interessi economici che da un'eventuale inchiesta parlamentare avevano tutto da perdere. 
D'altra parte, neppure dalle organizzazioni di categoria dei giornalisti venne un appoggio deciso alla proposta di inchiesta. Il Consiglio della Federazione della Stampa non fece propria l'iniziativa; anzi la criticò - senza peraltro avanzare proposte di modifica - giudicandola «vaga per ora ed imprecisata» e protestando «contro ogni tentativo di coinvolgere in una arbitraria generalizzazione di accuse la rispettabilità del giornalismo italiano». 
Svolta e presa in considerazione nella tornata parlamentare del 24 ottobre 1917, di fronte a molti avversari e a pochissimi tiepidi difensori, la proposta per un'inchiesta sui finanziamenti alla stampa non ebbe un seguito. 

Il progetto di legge Modigliani 

Sei mesi dopo, il 25 aprile 1918, il deputato socialista Emanuele Modigliani presentò alla Camera il testo di una proposta di legge «per la pubblicità della gestione dei giornali», in undici articoli, il cui criterio ispiratore era lo stesso dell'iniziativa dell'ottobre precedente. 
Il progetto fu svolto e preso in considerazione dall'assemblea il 14 giugno 1918. In questa l'occasione Modigliani ne illustrò cosi il contenuto: 

«Una breve serie di disposizioni impone a chi pubblica, o rappresenta colui che pubblica un giornale, di tenere l'amministrazione in modo da potere, in conformità di altre disposizioni, permettere al pubblico il controllo dell'amministrazione. In che modo si raggiunge questo risultato? Rendendo obbligatorio alle amministrazioni dei giornali la tenuta dei libri di commercio... 
«La nostra proposta di legge (...) mira inoltre ad imporre agli amministratori dei giornali di tenere in modo distinto, preciso e controllabile la distinta di tutti i proventi dei giornali. Dovranno gli amministratori dei giornali rendere possibile una facile constatazione di quello che essi incassano come sovvenzioni, sia continuative che straordinarie {...) Queste disposizioni sarebbero facili da eludersi se non fosse del pari imposta la stipulazione per atto scritto di tutti i contratti {di società, locazione d'opera, forniture, etc) che si riferiscono alla pubblicazione e alla vita in genere del giornale» .
 
Il 20 novembre 1918 il progetto di legge venne affidato all'esame della Commissione parlamentare, e soltanto quasi un anno dopo, il 10 settembre 1919, Modigliani presentò alla Camera la relazione sul testo da lui ideato. Nella relazione il deputato socialista illustrò più dettagliatamente il contenuto degli articoli di cui si componeva il progetto. Con l'articolo 1 si obbligava chiunque pubblicasse un giornale (in questo testo non si parlava ancora di «altri periodici») a tenerne l'amministrazione «nei modi prescritti dal codice di commercio e dalla presente legge». Questo insieme di norme avrebbe dovuto garantire, secondo Modigliani, che 

mentre secondo il codice di commercio la mancata tenuta dei libri non è produttiva di sanzioni penali altro che nel caso di fallimento, la mancata tenuta, dei libri prescritti farà ricorrere, senz'altro e sempre, le aziende giornalistiche nelle sanzioni penali comminate dalla nuova legge. 

L'articolo 2 conteneva ulteriori disposizioni per garantire la effettiva pubblicità della gestione dei giornali. Secondo quanto affermò Modigliani, infatti 

l'articolo 2 rende obbligatorio, per tutte le aziende giornalistiche (...) il visto annuale di tutti i libri prescritti, cosi come rende obbligatorio il deposito annuale del bilancio; lo stesso articolo indica poi i libri e le registrazioni che le aziende giornalistiche debbono tenere, in aggiunta a quanto è prescritto dal codice di commercio, disponendo che anche questi debbano essere depositati annualmente. 

Per rendere più incisivo ed efficace il testo legislativo, il deputato socialista aggiunse che 

i dati offerti dalla pubblica indagine debbono essere veridici: e quindi l'articolo 3 fa obbligo a chi di ragione, di garantire, all’atto del deposito annuale - sotto le sanzioni di legge - che tutte le scritture depositate siano conformi al vero. 

Con l'articolo 4 si stabiliva che «deve darsi pubblica notizia dell'effettuato deposito». Inoltre per esser certi che «la pubblica indagine avrà modo e tempo di esplicarsi su dati completi, e garantiti conformi al vero», il suddetto articolo imponeva che «non possono ritirarsi, prima di un preciso termine, le scritture non destinate a rimanere definitivamente nella cancelleria del Tribunale». Allo scopo di rendere il più difficile possibile eludere il dettato normativo, si aggiungevano le disposizioni dell'articolo 5, 

la cui dizione è stata resa giuridicamente più precisa dalla Commissione, per le quali debbono essere fatti in iscritto e debbono essere registrati, a pena di nullità, tutti gli atti e contratti che si riferiscono alla creazione e all'esistenza dei giornali o periodici: disponendosi inoltre che di tutti gli atti e contratti chiunque ha diritto di aver visione e copia. 

L'articolo 6 disponeva l'esenzione da ogni tassa di bollo per i libri di commercio e i registri previsti dal testo di legge, mentre con l'articolo 7 si rimandava ad un successivo regolamento per l'esecuzione del testo normativo. Infine «gli articoli 8, 9, 10, 11 contengono le sanzioni penali». 
A parte le correzioni di forma apportate dalla Commissione parlamentare al testo primitivo, vi erano nella nuova veste due aggiunte sostanziali. La prima riguardava l'articolo 1 che, nella nuova formulazione, comprendeva fra i destinatari delle norme anche coloro che pubblicavano «altro scritto periodico» oltre il quotidiano. Molto probabilmente questa aggiunta, dalle imprevedibili conseguenze nell'applicazione della legge, portò come conseguenza la seconda novità, tesa ad attenuare il contenuto del nuovo articolo 1: l'introduzione, cioè, dell'articolo 12, il quale escludeva l'applicazione del testo normativo alle «pubblicazioni fatte da pubbliche amministrazioni, da accademie scientifiche, artistiche e letterarie legalmente riconosciute, da pubblici istituti d'insegnamento». 
L'iter parlamentare del progetto Modigliani subì poi un arresto imposto dalla crisi del governo Nitti e dallo svolgimento delle elezioni politiche. All'inizio della nuova legislatura, il 7 febbraio 1920, il parlamentare socialista ripresentò alla Camera la sua proposta di legge. Il progetto venne poi nuovamente svolto e preso in considerazione nella tornata del 23 marzo 1920, ed entrò nella fase decisiva quando fu affidato alla Commissione che il 5 luglio successivo presentò in assemblea la sua relazione. 
Nel nuovo testo proposto dalla Commissione, c'era una aggiunta importante rispetto a quello elaborato da Modigliani: veniva infatti proposto un nuovo articolo, il numero 13, il quale stabiliva che 

il Governo comunicherà ogni sei mesi ai due rami del Parlamento l'elenco delle sovvenzioni che a qualunque titolo e su qualunque capitolo del bilancio vengono assegnate a qualsiasi pubblicazione periodica. 

A nostro avviso, l'introduzione di questo articolo allargava il già ampio campo di coloro i quali avevano interesse ad impedire l'approvazione di un tale provvedimento legislativo, o semplicemente a ritardarne l'adozione. Non è un mistero, infatti, come fosse costume dei vari governi di inserire nel bilancio del ministero degli Interni (ovviamente camuffandoli sotto altre voci) fondi destinati ad aiutare la stampa amica e ad influenzare in genere la linea politica dei quotidiani, soprattutto in provincia. 
Il 9 agosto 1920 arrivò finalmente il momento della discussione in aula del disegno di legge che venne integralmente approvato a scrutinio segreto. L'aspetto rilevante è che l'approvazione avvenne a grande maggioranza (188 voti favorevoli, 26 contrari) e senza un minimo di dibattito: nella seduta che doveva essere dedicata alla discussione ci si limitò alla votazione articolo per articolo, non essendovi alcun deputato iscritto a parlare. Il fatto che nessuna voce si levasse in Parlamento per opporsi a quel progetto di legge, nonostante che la sua mancata approvazione finale abbia testimoniato che non fossero pochi i nemici della proposta dimostra a nostro avviso che il destino dell'iniziativa socialista veniva deciso fuori del Parlamento, 
Il testo approvato dalla Camera venne comunicato alla Presidenza del Senato il 10 agosto, e fu oggetto di discussione in aula soltanto il 13 dicembre 1920. La discussione fu preceduta da una relazione a cura dell'Ufficio Centrale, che non modificò il testo approvato dall'altro ramo del Parlamento se non per l'articolo 11 che venne soppresso. La discussione in aula fu questa volta ampia e vivace, e il testo venne approvato con varie correzioni che tuttavia non riguardavano la sostanza. Il progetto così emendato avrebbe dovuto essere riesaminato dalla Camera: ciò non avvenne, anche a causa della fine della legislatura e delle elezioni del 15 maggio 1921. Tuttavia, si continuò a sentire da più parti l'esigenza di far luce sulle oscure vicende dei finanziamenti alla stampa, anche in conseguenza delle ricorrenti polemiche che sull'argomento esplodevano fra i giornali. Il 5 gennaio 1922 Alberto Albertini scriveva al fratello Luigi: 
Parlandomi del progetto di legge Modigliani, Amendola mi ha detto che al punto in cui sono le cose gli pare assolutamente impossibile evitare che sia approvato.
Il pullulare di nuovi giornali, la polemica Paese-Tempo e ora l'affare della Banca di Sconto, hanno creato un ambiente tale che è impossibile che la legge non sia approvata.

La profezia non si avverò, e fu compito dello Stato fascista cimentarsi nel tentativo di risolvere la questione della pubblicità dei finanziamenti ai giornali. Tale tentativo avvenne, tuttavia, in un contesto politico nel quale il soffocamento progressivo della libertà d'espressione faceva passare senz'altro in secondo piano il problema dell'indipendenza dei quotidiani e dei periodici dagli interessi particolari di industriali e finanzieri. 

Le motivazioni dei socialisti 

Il primo motivo sul quale insistettero i socialisti per dimostrare l'opportunità di un provvedimento legislativo per la pubblicità della gestione dei giornali, fu quello dell'importanza sempre crescente della stampa nella vita del Paese, soprattutto per quanto riguardava l'orientamento della pubblica opinione. Già al momento di illustrare la richiesta di indagine parlamentare, Treves si soffermò sull'evoluzione del ruolo della carta stampata in uno stato moderno: 

Noi stessi abbiamo assistito a tre fasi della vita della stampa in correlazione alla evoluzione, ma più rapida e vertiginosa, che hanno subito le altre industrie. Siamo passati dal giornale che chiamerei dell'epoca dell'artigianato al giornale che si potrebbe chiamare della grande industria, per arrivare finalmente al giornale del monopolio industriale; al che corrispondono tre forme di pensiero giornalistico: il giornale di idee, il giornale di informazioni, il giornale di affari (...) Ma almeno il giornale di informazioni, in quella sua necessità di avere una larga clientela, accettando una posizione sia pure un po' equivocamente obbiettivo, non si proponeva che di rispecchiare l'opinione pubblica e pretendeva di.essere una fotografia. Ma il giornale di informazioni è stato rapidamente incalzato dal giornale di affari il quale ha questa audacia, questa improntitudine di voler creare le correnti della pubblica opinione per asservirla agli interessi privati. 

Con la presentazione del suo progetto di legge, Modigliani dimostrò di aver intuito in pieno il ruolo preminente che gli organi di informazione potevano ormai giocare nell'indirizzare l'opinione pubblica: la gara per l'acquisizione delle proprietà dei giornali rappresentava ormai una parte di notevole importanza nella più complessa vicenda della lotta per il potere. La logica conseguenza doveva essere, secondo il parlamentare socialista, 

che se in un paese, non dico democratico, ma appena civile e razionale, tutti i poteri debbono essere per definizione pubblici, e controllabili; non si arriva a capire perché il potere giornalistico (...) abbia diritto di avvolgersi in una oscurità che ne rende incontrollabili le origini ed i mezzi di sussistenza, e permette i trucchi che lo fanno apparire sostenitore di propositi che non sono veramente i suoi, mentre gli consente di raggiungere sotterraneamente gli scopi cui veramente mira. 

Non si voleva negare, comunque, attraverso la proposta di legge il diritto dei vari gruppi economici e politici di avere propri organi di informazione attraverso i quali difendere interessi particolari in conflitto tra loro, o anche in conflitto con l'interesse generale. Si voleva più semplicemente fare in modo che il pubblico dei lettori fosse informato correttamente su quali fossero realmente i proprietari di un giornale, e di conseguenza quali interessi quel giornale difendesse. 
Si potrebbe osservare che la sensibilità dimostrata dai socialisti verso il problema della dipendenza economica (e quindi politica) dei giornali dai potentati economici, fosse «interessata». Nei mesi in cui furono presentati la proposta di inchiesta i parlamentare e il progetto di legge Modigliani, il partito socialista stava scontando la sua opposizione contro la guerra con un isolamento politico maggiore rispetto al passato. Gli avversari dei i socialisti non appartenevano soltanto a quei gruppi dello schieramento parlamentare favorevoli all'intervento. Essi si trovavano anche in quei settori dell'economia (soprattutto industria meccanica, armatoriale e di produzione dell'acciaio) che avrebbero ricavato enormi fortune del prolungarsi del conflitto. Da quei settori dell'economia, come si è già sottolineato, provenivano i nuovi padroni di molte testate giornalistiche. Ecco, allora, che le proposte dei socialisti in materia di finanziamenti alla stampa porrebbero essere persino interpretate come un tentativo di impedire che la stragrande maggioranza dell'opinione pubblica fosse informata da giornali al servizio di interessi fortemente in contrasto con la linea politica del partito. 
È fuor di luogo, ovviamente, tentare un processo alle intenzioni. È chiaro, però, (e gli avvenimenti degli anni successivi, soprattutto il processo che portò il fascismo al potere, lo hanno dimostrato) che un accresciuto asservimento della stampa al potere economico non minacciava soltanto questo o quel partito. Quel maggiore asservimento, infatti, fu uno degli strumenti mediante i quali i gruppi di pressione e i centri di potere extraistituzionali in genere, riuscirono a scavalcare i partiti tradizionali nel loro ruolo decisionale e di rappresentanza degli interessi popolari. 
Fu la guerra a rendere più delicata la funzione della informazione. Già nel periodo precedente l'entrata in guerra dell'Italia, e poi nei mesi iniziali del conflitto, si erano scatenate le polemiche fra i vari quotidiani sulle motivazioni che avevano portato taluni sul fronte dell'intervento, altri tra le file dei neutralisti. Negli attacchi alla stampa «interventista» e alle motivazioni, più economiche che ideali, che avrebbero portato molti giornali a perorare la causa dell'entrata in guerra si era ovviamente distinto 1'«Avanti!», organo del solo partito che si opponeva in modo netto alla guerra. Inoltre, come ha scritto Nasi, 

il problema dei “finanziamenti occulti” era particolarmente sentito in quegli anni, anche perché quasi tutti i giornali italiani si erano affacciati alla guerra mondiale dipendendo per la pubblicità da una grande agenzia straniera: la Haasenstein e Vogler. 

A testimonianza del clima di sospetto che aleggiava nelle stesse redazioni dei gioruali, Manetti, allora redattore del «Giornale del Mattino» di Bologna, così narra un episodio avvenuto nella redazione del quotidiano: 

Una sera venne al giornale un signore alto, grosso e biondo: un vero tipo tedesco. Si presentò: professor Granello, di Trieste. Narrò che era riuscito a fuggire il giorno della chiamata alle armi e chiedeva a noi lavoro. Perché non dirlo. Diffidammo. Sapevamo che Austria e Germania lavoravano senza economia (...) - per influire sulla stampa e deviare l'opinione pubblica. A Roma avevano fondata La Vittoria, in qualche altro quotidiano erano riusciti a introdurre dei propri fiduciari (...) Anche a noi pervenne un telegramma da Berlino, a firma Carlini, col quale ci si offriva un ampio servizio telegrafico sulla guerra, gratuito s'intende, e lasciandoci la facoltà di cestinare ciò che non potesse interessare i lettori. E poi,(...) già: e poi si lasciavo intendere che qualche compenso sarebbe pur venuto all'amministrazione. Rifiutammo sdegnosamente. 

Soprattutto nel periodo seguente la dichiarazione di neutralità dell'Italia, per un giornale che fosse appena un poco disinvolto non mancavano certo le occasioni per ricevere finanziamenti sottobanco da Germania e Austria da una parte, dalla Francia dall'altra, in cambio di articoli che chiedessero, a seconda dei casi, l'intervento contro la Francia, quello contro la Germania, oppure il mantenimento della neutralità. 
La presentazione della proposta di inchiesta parlamentare avvenne proprio nel momento in cui era scoppiato uno scandalo che sembrò dar corpo ai timori e alle denunce relative ai presunti loschi finanziamenti alla stampa. Questo scandalo, comunemente noto col nome del personaggio principale che vi fu implicato, l'egiziano Bolo Pascià, ebbe notevole risalto sui giornali e fu considerato dai socialisti come una prova delle accuse che essi andavano formulando dall'inizio del conflitto contro gli «interventisti ». 
Bolo era stato arrestato in Francia, e poi condannato a morte, perché accusato di aver accettato dieci milioni dai tedeschi per fare propaganda antipatriottica servendosi di giornali corrotti. La vicenda ebbe ripercussioni anche in Italia in quanto il Cavallini (esponente milanese della sinistra democratica, era stato anche segretario di Depretis) era risultato complice del Bolo. Il compito del Cavallini sarebbe stato quello di acquistare il «Secolo» e il «Messaggero» per metterli al servizio degli interessi tedeschi. Il tentativo, tuttavia, andò a vuoto. 
Nell'ottobre del 1917 1'«Avanti!» iniziò una vivace campagna di stampa a favore della proposta di inchiesta parlamentare sui finanziamenti alla stampa. L'argomento sul quale il quotidiano socialista insistette soprattutto era che molti industriali italiani, non a caso proprietari o finanziatori di giornali «interventisti», stavano realizzando grossi attivi per merito del prolungarsi della guerra. Il 28 ottobre 1'«Avanti!» riportava uno studio pubblicato dalla rivista delle Società Commerciali dal quale risultava un notevole aumento e di capitali e di investimenti da parte delle aziende prese in considerazione. A commento di tali dati, il giornale diceva tra l'altro: 

Noi troviamo anzitutto il ripetersi del fenomeno universalmente verificato e riconosciuto che la continuazione delle guerre favorisce determinate categorie. Non può quindi escludersi che queste usino delle loro forze economiche, politiche, giornalistiche, parlamentari, per ritardare sempre più la fine del conflitto ... Si pensi contemporaneamente che questi industriali non sono solo rappresentati in Parlamento ed in Senato, ma sono i possessori effettivi di moltissimi fra i più grandi giornali italiani ... E che durante la guerra esplicano una attività che vien ogni tanto fuori attraverso gli scandali Bolo e simili. 

Incomprensioni e ostruzionismo 

Come abbiamo già detto, il progetto Modigliani venne approvato dalla Camera dei Deputati senza incontrare alcuna opposizione. Esso fu poi approvato anche dal Senato subendo delle modifiche non sostanziali. Tuttavia quel progetto non divenne mai legge dello Stato, trovando evidentemente dei fieri oppositori al di fuori del Parlamento. E con la scusa delle elezioni venne insabbiato. 
La novità di quel progetto non fu apprezzata forse anche perché l'asprezza dello scontro politico e sociale non permetteva un dibattito costruttivo. Le motivazioni che furono portate dagli avversari non riguardarono quasi mai il merito di quella proposta, ma quasi sempre le motivazioni che avrebbero indotto l'esponente socialista a farsi promotore del testo normativo. 
Lo stesso discorso va fatto per la proposta di inchiesta parlamentare dell'ottobre precedente. Scrisse ad esempio «L'Idea Nazionale », organo dei nazionalisti: 

Perché il succo di quest’inchiesta del socialneutralismo è appunto qui: nel voler gettare vagamente, su tutta quanta la stampa che volle e produsse la guerra, il sospetto odioso e criminale che essa abbia agito per motivi di basso interesse affaristico o per danari venuti dallo straniero. E’ una nuova speculazione del neutralismo che vuole infamare la guerra in tutti i suoi organi e mezzi d'espressione e di propaganda, dall'esercito alla stampa. 

Dello stesso tenore, per citare un giornale più autorevole quale era il «Corriere della Sera», ciò che scriveva il quotidiano milanese: 

Lo scopo che la muove (la proposta socialista, N.d.A.) è (...) gettare fango sulla stampa italiana, sminuirne il prestigio e intaccarne l'autorità di fronte al Paese. La stampa italiana è tuttora il baluardo saldo e incrollabile contro il quale non riescono a prevalere i nemici della guerra. 

Più sottile, nel suo intento ostruzionistico, quello che scrisse Mussolini sul «Popolo d'Italia», apparentemente muovendo dei rilievi sul contenuto della proposta di inchiesta, in realtà ridicolizzando quella proposta dimostrandone l'inattuabilità: 

Cominciamo dai limiti dell'inchiesta. È chiaro che deve essere estesa a tutti i giornali che si pubblicano attualmente in Italia, non solo nelle grandi città, ma anche nelle province. L'inchiesta non deve essere limitata ai quotidiaui, ma deve naturalmente inquisire anche sulle pubblicazioni periodiche di ogni natura; (...) accanto ai giornali che vivono, ci sono quelli che sono morti. Se l'inchiesta deve essere una specie di giudizio di Dio del giornalismo italiano, è intuitivo che i giornali quotidiani sorti durante il periodo di neutralità, e morti per sincope fulminea allo scoppio della guerra, non possono essere sottratti alla legge comune della Inchiesta. Sono parecchie centinaia di giornali che devono essere inquisiti. E se la indagine, come proponeva il senatore Portoguaro non deve fermarsi alle amministrazioni dei giornali ma estendersi anche alle persone dei direttori e dei proprietari, il compito di questa futura commissione d'inchiesta assume proporzioni imponenti e richiederà - se l'inchiesta deve essere seria - un periodo lunghissimo, che farà concorrenza con quello che i cruscanti impiegano nella compilazione del famoso dizionario della lingua italiana.
 
Per quanto riguarda la proposta di inchiesta parlamentare, si ha l'impressione che la polemica tra i suoi sostenitori e i suoi avversari non fosse altro che un aspetto dello scontro tra socialisti, da una parte e «interventisti» dall'altra. 
Per il progetto di legge Modigliani bisogna aggiungere che, se approvato, avrebbe colpito gli interessi di gruppi industriali e finanziari che ormai avevano inserito i giornali fra gli strumenti a disposizione nella lotta per il potere. Sono queste, a nostro avviso, le cause ultime per le quali l'inchiesta parlamentare e la proposta di legge per la pubblicità della gestione di quotidiani e altri periodici non ebbero il sostegno della grande stampa nazionale e non furono portate a realizzazione. 

APPENDICE 
Il testo della proposta Modigliani 
Ecco il testo della proposta di legge del deputato Modigliani intitolato «Per la pubblicità della gestione dei giornali» e presentata alla Camera dei deputati il 25 aprile 1918. 

Art. 1. 
Chiunque pubblica un giornale deve tenerne la amministrazione nei modi prescritti dal Codice di commercio e dalla presente legge. 

Art. 2. 
Oltre tenere i libri di commercio di cm al titolo IV del libro I del Codice di commercio chi pubblica un giornale, o chi ha la rappresentanza legale delle persone o enti o aziende che provvedono alla pubblicazione di un giornale, deve: 
a) presentare ogni anno e non oltre il mese di gennaio, i libri di commercio e lutti gli altri libri prescritti dalla presente legge al visto di cui all'articolo 23, l° e 2° capoverso, del Codice di commercio; 
b) depositare il bilancio annuale compilato nei modi di cui all'articolo 176 Codice di commercio non oltre il decimo giorno dalla prescritta approvazione, ed in ogni caso non oltre il sessantesimo giorno dalla sua chiusura, secondo le prescrizioni di cui all'articolo 180 del Codice di commercio, omessa la relazione dei sindaci se non si tratti di Società anonime; 
c) tenere nei modi prescritti per i libri di commercio apposite e distinte registrazioni delle copie stampate quotidianamente, ed esitate, con tutte le indicazioni necessarie a far conoscere le condizioni della vendita, distribuzione e consegna del giornale; 
d) tenere nei modi prescritti per i libri di commercio apposite e distinte registrazioni quotidiane delle inserzioni a pagamento in modo che ne risulti il numero e la tariffa; 
c) allegare al bilancio, e depositare insieme a questo, annualmente, un estratto dettagliato e circostanziato di tutti i proventi non compresi nelle registra"ioni di cui alle precedenti lettere c, e, d. 

Art. 3. 
Chi pubblica un giornale, o chi ha la rappresentanza legale di persone o enti o aziende che provvedano alla pubblicazione di un giornale, deve depositare personalmente, o a mezzo di mandatario speciale, insieme al bilancio e nei modi prescritti per questo, non solo lutti gli allegati di cm al Codice di commercio e alla presente legge, ma anche i registri di cui alle lettere c, e, d del precedente articolo. 
Il bilancio, i suoi allegati, ed i registri di cui sopra dovranno recare, sotto l'ultima scritturazione, la dichiarazione autentica di chi è tenuto ad effettuare il deposito, che il bilancio, gli allegati, ed i registri, sono conformi a verità. 

Art. 4. 
L'effettuazione del deposito di cu al precedente articolo dovrà essere annunziata nel giornale nei modi prescritti dal regolamento di cui all'articolo 7 della presente legge. E i registri di cui alle lettere c e d dell'articolo 2 non potranno essere ritirati dalla cancelleria del tribunale se non dopo trascorsi trenta giorni dalla data dell'ultimo annunzio del deposito, comparso sul giornale. 

Art. 5. 
Devono esser fatti in iscritto sotto pena di nullità: 
a) i contratti con cui si creano società od associazioni aventi per iscopo principale od accessorio la pubblicazione di un giornale; 
b) le convenzioni ed i contratti che comunque mirino a provvedere continuativamente: alla collaborazione in un giornale - all'acquisto, fornitura o cessione delle opere, degli strumenti e dei generi necessari alla pubblicazione di un giornale - alla distribuzione di un giornale - alle inserzioni di un giornale - alle sovvenzioni ordinarie e straordinarie a favore di un giornale. 
Gli atti e contratti di cui al presente articolo (eccettuato quello di abbonamento al giornale) debbono esser registrati a pena di nullità, nel termine prescritto dalle vigenti leggi sulle tasse di registro, ma saranno soggetti unicamente ed esclusivamente ad una tassa fissa di lire italiane 10. 
Gli uffici di registro, i notai, i cancellieri, ed in genere tutti i pubblici uffici presso i quali si trovino depositati, in originale od in copia, gli atti di cui sopra, sono tenuti a lasciarne prendere visione a chiunque ne faccia loro richiesta, e dovranno anche rilasciarne copia autentica, in carta libera, ti spese del richiedente. 

Art. 6. 
I libri di commercio ed i registri sottoposti alle disposizioni della presente legge sono esenti da ogni tassa di bollo. 

Art. 7. 
Con apposito regolamento sarà provveduto alla esecuzione della presente legge. 

Art.8. 
I contravventori saranno puniti: colla ammenda fissa di lire mille, e coll'ammenda di lire cento per ogni giorno di ritardo, nei casi previsti dalle lettere a, e h, dell'articolo 2. 
Coll'ammenda fissa di lire cinquemila e coll'ammenda di lire dieci per ogni giorno di omessa registrazione, nei casi di cui alle lettere c, e d, dell'articolo 2; nel caso di mancata tenuta di libri o registri, queste sanzioni si applicano per ogni libro o registro non tenuto; coll'ammenda da lire italiane 5 a lire 10,000 e cogli arresti fino ad un mese - e senza pregiudizio di ogni altra sanzione derivante da altre leggi o regolamenti - nei casi che la dichiarazione di conformità al vero richiesta dall'articolo 3 risulti mendace; e se il contravventore sia recidivo nella violazione qui prevista, l'ammenda non potrà essere inferiore alle mille lire, ed in ogni caso a quella già irrogata in precedenza, e gli arresti saranno inflitti nella misura da uno a sei mesi; coll'ammenda da 5 a 1000 lire in ogni altro caso.
Le sentenze di condanna saranno pubblicate nel giornale nella cui gestione sia incorsa la contravvenzione alle presente legge, ed in quegli altri giornali che la sentenza stessa indicherà. 

Art. 9.
Il regolamento di cui all'articolo 7 prescriverà i criteri con cui dovrà applicarsi l'ammenda da 5 a 10,000 lire nei casi di irregolare tenuta dei libri e registri prescritti. Quando l'irregolarità dei libri e dei registri risulti preordinata ad occultare un fatto od un provvedimento amministrativo importante, i libri ed i registri saranno considerati inesistenti e l'ammenda comminata per la mancata tenuta dei libri sarà applicata nel massimo. Saranno del pari applicate nel massimo le pene comminate, per il mendacio della dichiarazione richiesta dall'articolo 3 in fine, se il mendacio risulti preordinato ad occultare un fatto od un provvedimento amministrativo importante. 

Art. 10. 
Per il pagamento delle ammende cormminate a termine della presente legge sono civilmente responsabili le persone, enti o aziende che pubblicano il giornale, e coloro che lo rappresentano legalmente. 
Potranno essere chiamati a rispondere civilmente dell'ammenda quei sovventori del giornale, e i rappresentanti legali di quei sovventori, le cui contribuzioni, per la loro continuità od entità, risultino singolarmente tali che senza di esse il giornale non avrebbe potuto intraprendere, o continuare le proprie pubblicazioni. 
Le persone tenute a rispondere civilmente a mente del presente articolo saranno citate e giudicate colle forme e colle garanzie prescritte per gli imputati. 

Art. 11. 
Nelle azioni penali derivanti dalla presente legge potranno costituirsi parte civile, oltre i danneggiati, gli offesi, i loro rappresentanti e i loro eredi, anche i denuncianti, gli iscritti ad una associazione giornalistica che abbia fra i suoi scopi il rispetto della presente legge, e coloro che esercitano professione di giornalisti.