22.6.2017 - Interessante sentenza definitiva della 2^ Sezione Centrale di Appello della Corte dei Conti n. 304 del 23/5/2017 sull'attività giornalistica INPGI/2 svolta dal capo ufficio stampa dell'Amministrazione provinciale di Asti con incarico di collaborazione coordinata e continuativa per 12 mesi, rinnovabile, a 20 mila euro l'anno. Definitivamente assolti dopo 13 anni l'ex Presidente della Provincia di Asti e l'ex dirigente del servizio personale e organizzazione del suddetto Ente in relazione al presunto danno erariale arrecato alla Provincia di Asti, pari ad euro 54.264,00, contestato dalla Procura regionale della Corte dei Conti del Piemonte. Pubblichiamo la sentenza in allegato. 

REPUBBLICA ITALIANA - IN NOME DEL POPOLO ITALIANO, LA CORTE DEI CONTI SEZIONE SECONDA GIURISDIZIONALE CENTRALE composta dai magistrati:Dott. Luciano CALAMARO                                              Presidente; Dott. Angela SILVERI                                              Consigliere; Dott. Luigi CIRILLO                                             Consigliere; Dott. Francesca PADULA                                   Consigliere relatore; Dott. Marco SMIROLDO                                     Consigliere; ha pronunciato la seguente SENTENZA  nel giudizio d’appello iscritto al n. 37983 del registro di segreteria, proposto dalla Procura regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Piemonte contro i Sig.ri :
- MARMO Roberto, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Prof.ri Carlo Emanuele Gallo e Alberto Romano, elettivamente domiciliato presso lo studio del secondo, in Roma, Lungotevere Sanzio n.1;
- MONTANERA Fiorina, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Antonio Bertoldini e Donella Prof.ssa Resta, elettivamente domiciliata, presso lo studio della seconda, in Roma, via Maria Cristina n.2;
avverso la sentenza della Sezione giurisdizionale per la Regione  Piemonte n. 196/2009 depositata il 29.09.2009;
esaminati gli atti e i documenti tutti della causa;
uditi nella udienza del 24 novembre 2015 il relatore Cons. Francesca Padula, l’Avv. Donella Resta, anche per delega dell’Avv. Alberto Romano ed il rappresentante della Procura Generale nella persona del V.P.G.  Massimo Di Stefano.
FATTO
Con la sentenza impugnata la Sezione giurisdizionale per la Regione Piemonte ha assolto i convenuti sig.ri Marmo Roberto, Presidente della Provincia di Asti e Montanera Fiorina, dirigente del servizio personale e organizzazione del suddetto Ente, in relazione al presunto danno arrecato alla Provincia di Asti, pari ad € 54.264,00, contestato dalla Procura regionale. 
La vicenda ritenuta dall’organo requirente produttiva del pregiudizio alle casse dell’ente locale riguardava il conferimento di incarico di collaborazione coordinata e continuativa al sig. Ercole Zuccaro, per lo svolgimento delle mansioni di capo ufficio stampa dell'Amministrazione provinciale.
La Procura aveva rappresentato che:
- con la determina n. 10388 del 18.11.2004 a firma della dott.ssa Montanera Fiorina, fu conferito al sig. Zuccaro il suddetto incarico, per la durata di dodici mesi rinnovabile, contro il compenso di € 20.000 annuali, oltre IVA e contributo pensione giornalisti, in applicazione degli articoli 50, comma 10, e 110 del T.U.E.L., secondo i quali il Presidente della Provincia o il Sindaco attribuiscono gli incarichi fiduciari esterni;
- l’incarico, scadente nell'autunno del 2005, veniva prorogato, fino al 31.3.2007, sempre con determinazioni a firma della dott.ssa Montanera;
 - il conferimento era stato disposto in violazione dell’art. 7, comma 6 del d. lgs. n. 29/1993, ora d. lgs. n. 165/2001, richiamato dall’art. 9, comma 2, della l. n. 150/2000;
- l'Amministrazione provinciale avrebbe dovuto fare ricorso alla dott.ssa Laura Bosia, ex responsabile dell'ufficio, funzionario di 8° livello (qualifica “D 4”), in possesso dell’iscrizione all’albo, senza fare uso di personale esterno;
- di fatto il sig. Zuccaro ha svolto, per tutta la durata del pluriennale rapporto, le sole mansioni non rientranti nei compiti specifici del giornalista, che avrebbero potuto essere prestate da dipendenti non iscritti all’Ordine.
Con la sentenza impugnata i convenuti sono stati assolti.
Con atto depositato il 17.06.2010 ha proposto appello la Procura regionale per il Piemonte, che, ripercorsa la vicenda fattuale e processuale sottesa alla decisione, ha dedotto i seguenti motivi:
1) erroneità delle valutazioni compiute dal primo Giudice circa la sussistenza di un’effettiva vacanza d’organico nella Provincia di Asti, agli effetti dell’art. 7, comma 6, del d. lgs. n. 165/2001;
2) erroneità delle valutazioni circa un presunto risparmio di spesa rispetto ad altre soluzioni organizzative;
3) insussistenza di una riserva amministrativa ai sensi dell’art. 1, co. 1, l. 20/1994. Sindacabilità della scelta di instaurare una collaborazione esterna con il Dr. Zuccaro;
4) erroneità delle valutazioni compiute dal primo Giudice circa la riconducibilità delle prestazioni rese dall’extraneus alla professione giornalistica, come professione “protetta”;
5) errato residuale riconoscimento dei vantaggi ex art. 1, comma 1 bis, l. 20/94 derivati alla Amministrazione provinciale dalle prestazioni rese dal Dr. Zuccaro, in quanto nessun maggiore apporto qualitativo è stato fornito da quest’ultimo, che non è rinomato giornalista, rispetto alla attività svolta dalla precedente titolare dell’Ufficio Stampa.
Ha concluso chiedendo la condanna degli appellati, in favore della Provincia di Asti, come da atto di citazione (70% per il Marmo = € 37.984,80 e 30% per la Montanera = € 16.279,20), oltre interessi sulla somma annualmente rivalutata, decorrenti dalla maturazione delle diverse voci di danno, fino al saldo effettivo con condanna alle spese per entrambi i gradi di giudizio.
Con atto depositato il 02.02.2011 si è costituita in giudizio l‘appellata Montanera Fiorina, chiedendo il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza impugnata.
Nella memoria depositata il 05.11.2015 l’appellata ha rilevato l’infondatezza dell’appello, osservando che:
- la natura fiduciaria dell’incarico ed il requisito dell’iscrizione all’albo dei giornalisti professionisti attribuiscono a detta figura un carattere pubblicistico delicato (interlocutore nei rapporti dell’Amministrazione con gli organi di informazione), che non poteva essere sommato ad altre funzioni;
- le retribuzioni aggiuntive per la seconda assegnazione avrebbero costituito pregiudizio economico;
- la scelta era riservata all’autonomia organizzativa dell’ente;
- i comunicati stampa erano l’oggetto prevalente delle prestazioni svolte e costituivano tipica attività giornalistica;
- sia in termini di orario (45-50 ore mensili) che di lavoro svolto il compenso non ha costituito un danno e l’ente locale ne ha tratto vantaggio.
Ha chiesto la condanna al pagamento delle spese anche del giudizio di appello.
Con atto depositato il 16.07.2010 si è costituito in giudizio l’appellato Marmo Roberto, chiedendo dichiararsi l’appello inammissibile ed infondato, con vittoria di spese di entrambi i gradi di giudizio.
Con memoria depositata il 03.11.2015 l’appellato ha dedotto che:
- la nomina dello Zuccaro era conforme alla normativa vigente;
- la nomina a dirigente della Dr.ssa Bosia e l’assegnazione ad altro incarico sono avvenuti in modo del tutto indipendente dal conferimento dell’incarico esterno;
- la predetta aveva chiesto il riconoscimento delle mansioni superiori sin dal 1998, data del pensionamento del dirigente dei servizi socio -culturali, articolazione alla quale era stata assegnata sin dal 1993. Il Marmo si era attivato per una soluzione transattiva del contenzioso pendente, perfezionatasi nell’estate 2004, che prevedeva il riconoscimento di un incarico professionale dirigenziale temporaneo, senza corresponsione di arretrati, richiesti nella somma di € 118.651,57;
- l’incarico esterno, pertanto, è stato conveniente, ed a costo ben inferiore rispetto al trattamento economico che l’amministrazione avrebbe dovuto corrispondere ad un dipendente di livello adeguato in possesso del titolo;
- l’attività dedotta nel disciplinare è stata svolta (comunicati stampa, assistenza alle conferenze stampa, contatti con i giornalisti operanti in Asti);
- la dr.ssa Bosia non avrebbe mai accettato, dopo aver ottenuto l’incarico dirigenziale, di riassumere le funzioni dell’ufficio stampa;
- la scelta è stata corretta e non arbitraria, per cui non è consentita un’indagine più analitica;
- è possibile attribuire a un giornalista esterno congiuntamente la funzione di responsabile dell’ufficio stampa e di portavoce;
- non è sostenibile che solo un giornalista rinomato potesse essere nominato responsabile dell’ufficio stampa.
Nella pubblica udienza l’Avv. Resta si è rimessa agli atti scritti confermandone le argomentazioni e conclusioni. Il rappresentante della Procura Generale ha confermato le richieste di cui all’atto di appello, sottolineando che la scelta discrezionale non esonera dalla responsabilità.
DIRITTO
Pervenendo, per correntezza espositiva, alla disamina dei motivi di gravame nn. 1) e 3), si osserva che entrambi sono infondati.
La materia delle collaborazioni esterne è disciplinata in via generale dall'art. 7, ultimo comma, del d. lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, come modificato dal d. lgs. 23 dicembre 1993, n. 546, art. 5, successivamente trasfuso nell’art. 7, ultimo comma del d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165.
La richiamata disposizione, nel testo vigente ratione temporis, consentiva alle amministrazioni di conferire “per esigenze cui non” avrebbero potuto “far fronte con personale in servizio … incarichi individuali ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione”.
L’art. 110, comma 6, del d.lgs. n.267 18.08.2000, per gli enti locali, stabilisce che “Per obiettivi determinati e con convenzioni a termine, il regolamento può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità”.
Sulla questione delle consulenze esterne la Corte dei conti si è pronunciata più volte, indicando i principi che devono essere rispettati per il legittimo conferimento delle stesse. In particolare è stato affermato che l’incarico è ammesso per lo svolgimento di attività rispondenti agli obiettivi dell'amministrazione; per compiti che esorbitino dalle conoscenze e dalle mansioni delle strutture interne o, in caso di sussistenza di appositi uffici, non vi abbia destinato una adeguata dotazione di mezzi e di personale; previa indicazione specifica dei contenuti e dei criteri per lo svolgimento e della durata dell'incarico; ove sussista proporzione tra il compenso corrisposto all'incaricato e l'utilità conseguita dall'amministrazione (ex plurimis, C.conti, Sez. II, n. 219 del 14.11.1997; id., n. 164 del 02.10.1997; id., Sez. I n. 110 del 18.04.1999; id., Sez. III, n. 133 del 10 .04. 2000; id., Sez. III, n. 249 del 19.09.2000; id. Sez. III, n. 9 del 08.01.2003; id., SS.RR., Delibera n. 6 del 16 febbraio 2005).
E’ stato inoltre affermato che il requisito dell’impossibilità di far fronte all’affidamento con il personale in servizio deve essere inteso in modo relativo, potendo il personale, pur presente, essere professionalmente inadatto allo specifico compito o non potendo essere distolto da altre incombenze (C.conti, Sez. II App. n.136 del 22.04.2002).
L’appellante ha motivato la asserita non sussistenza di carenza di personale adducendo che era in servizio un’unità di personale, che ben avrebbe potuto “continuare a rivestire l’incarico di responsabile dell’Ufficio Stampa, che ricopriva fin dal lontano 1987”, in quanto in possesso dei requisiti di legge.
Ritiene il Collegio di confermare la non attuabilità della precedente utilizzazione.
La dipendente cui si riferisce l’appellante effettivamente era in possesso dei requisiti professionali richiesti dalla legge per ricoprire l’incarico, ma era già stata assegnata con la qualifica dirigenziale (dal 1° ottobre 2004) al servizio sport, promozione del territorio, politiche giovanili, manifestazioni, scambi e gemellaggi.
L”opzione è astrattamente sindacabile, posto che l’art. 1 comma 1 della l. 14.01.1994 n. 20 e succ. mod. esclude l’ingerenza del giudice contabile sulle scelte (discrezionali) tra diverse soluzioni possibili, ugualmente legittime e lecite, per il perseguimento nel caso concreto del fine pubblico posto dalla legge, ma consente il sindacato al riguardo dell’irragionevolezza della scelta, in ragione della incongruità, illogicità ed irrazionalità della scelta dei mezzi rispetto ai fini (Cass. S.U. 08.03.2005, n. 4956; id, 29.01.2001, n. 33; id. 06.05.2003, n. 6851; id. n. 14488 del 29.09.2003; id. n. 7024 del 28.03.2006; id. n. 8097 del 02.04.2007; in termini, ex multis, Sez. II App. n. 367 del 24.09.2010)]. Deve osservarsi, sotto quest’ultimo profilo, che l’analisi del giudice contabile non può che basarsi su un giudizio di “prognosi postuma”, fondato non già sulla verifica di elementi fattuali e di circostanze ex post conosciuti, ma unicamente di quelli che erano al momento della scelta conoscibili usando la diligenza esigibile in ragione del ruolo dell’amministratore pubblico, al fine di valutare la sussistenza ex ante dei criteri di razionalità e giustificazione (C. conti, SS.RR. n. 43 del 12.07.1996).
Nel delineato contesto, la scelta di attribuzione dell’incarico esterno non è stata illegittima né irragionevole per le ragioni indicate nel gravame. 
Non era praticabile la preposizione all’ufficio stampa della citata unità di personale di rango dirigenziale, in quanto nella struttura della amministrazione provinciale la funzione di responsabile di detto ufficio non richiedeva la qualifica dirigenziale, tant’è che in precedenza proprio la suddetta dipendente aveva svolto il ruolo di capo ufficio stampa nella pregressa qualifica di ottavo livello, D 4, con il riconoscimento negli ultimi due anni dell’indennità di coordinamento per la posizione organizzativa (relazione della Provincia di Asti del 24.10.2006).
La normativa non richiedeva la qualifica dirigenziale, avendo rimesso i profili organizzativi all’autonomia della singola amministrazione, che, ai sensi dell’art. 6 della l. n. 150/2000, “definisce, nell’ambito del proprio ordinamento degli uffici e del personale e nei limiti delle risorse disponibili, le strutture e i servizi finalizzati alle attività di informazione e comunicazione e al loro coordinamento…”. L’ufficio in questione “è diretto da un coordinatore, che assume la qualifica di capo ufficio stampa, il quale… cura i collegamenti con gli organi di informazione, assicurando il massimo grado di trasparenza, chiarezza e tempestività delle comunicazioni da fornire nelle materie di interesse dell'amministrazione” (art. 9, comma 3).
Dunque l’attribuzione dei compiti di responsabile dell’ufficio stampa ad un dirigente non sarebbe stata congrua rispetto all’ordinamento dell’ente. 
Né l’assegnazione della dirigente, con la “diversa qualifica”, come ha sostenuto l’appellante, avrebbe garantito “una corretta ed economica gestione delle risorse umane”.
Infatti è evidente, in termini generali, che la preposizione di un dirigente avrebbe determinato un costo ben maggiore rispetto a quello che sarebbe scaturito (in ipotesi) dall’attribuzione del posto ad un funzionario appartenente alle qualifiche funzionali relative al comparto Regioni-Autonomie locali.
In concreto, il conferimento della consulenza all’extraneus, in ragione dell’assenza di un funzionario in possesso del requisito dell’iscrizione all’albo professionale, ha determinato una spesa per retribuzione (€ 20.000,00 per anno, oltre IVA e CPG) effettivamente inferiore a quella attribuita alla neo dirigente (€ 2.790,92 lordi mensili + € 2.001.96 lordi mensili per retribuzione di posizione).
Anche il secondo motivo di appello si presenta infondato.
Appare evidente che la soluzione organizzativa proposta dall’appellante derivi da elementi di fatto acquisiti ex post, in quanto relativi al lavoro svolto dal consulente. Tale modus procedendi non è utilizzabile dal giudice contabile ai fini della valutazione di irragionevolezza della scelta discrezionale, potendo avvalersi il giudice unicamente delle circostanze conoscibili, con la diligenza esigibile in capo all’agente, al momento della scelta.
In ogni caso l’assunto dell’appellante circa la possibile doppia assegnazione della dirigente si fonda su mere indimostrate ipotesi. Non risulta, infatti, una minima considerazione dell’impegno che avrebbe richiesto, sia sotto il profilo quantitativo che qualitativo, l’ufficio sport, al quale era stata preposta la dirigente stessa, anche in comparazione con i compiti svolti nel settore socio-culturale, in concomitanza con quelli presso l’ufficio stampa, prima del 2004. 
Anche il quarto motivo è infondato.
La determinazione n. 10388/2004 della Provincia di Asti aveva posto quali obiettivi: “l’informazione trasparente ed esauriente”; la “pubblicizzazione dei servizi e promozione di rinnovate relazioni con i cittadini”; l’“ottimizzazione della comunicazione”, in un quadro di “comunicazione integrata”.
Si tratta di risultati coerenti con quanto stabilito nella direttiva emanata dal Ministro della Funzione Pubblica - Presidenza del Consiglio del 07.02.2002 (richiamata nelle premesse della determinazione), volta a sollecitare l’introduzione di una “dimensione complessiva e integrata” delle attività di informazione e comunicazione nell'amministrazione pubblica, per le quali la legge n.150/2000 ha previsto, da un lato, il portavoce e l'ufficio stampa e,  dall'altro, l'ufficio per le relazioni con il pubblico, così  anche attenuandosi le differenze tra un’informazione munita di connotazione politica (propria del portavoce, in diretta collaborazione con l’organo di vertice: art. 7) e quella istituzionale (dell’ufficio stampa  e dell’u.r.p.).
In tali premesse si prevedeva nella citata direttiva che le amministrazioni assicurassero “il raccordo operativo tra i segmenti di comunicazione attivati, il Portavoce, l'Ufficio stampa e l'Ufficio per le Relazioni con il Pubblico e le analoghe strutture”, anche attraverso l’adeguamento dei flussi di informazione a supporto dell'attività degli uffici ed anche promuovendo eventi che, “tenendo conto dei tempi e dei criteri che regolamentano il sistema dei media, possano tradursi in notizie per i mass media tradizionali e nuovi - come i giornali on-line - e altri mezzi di diffusione di notizie di interesse pubblico”.
In questa ottica la citata determinazione ha posto a carico del responsabile dell’ufficio stampa anche i compiti di portavoce e quelli di coordinamento dei flussi di comunicazione, specificati nel contratto accessivo, che ha incluso tra le prestazioni, oltre alla predisposizione di articoli e comunicati stampa, la direzione del giornale telematico provinciale, la stesura di testi per conferenze, convegni e seminari, la partecipazione a riunioni di coordinamento della comunicazione.
Il cumulo delle due funzioni venute in rilievo era possibile, si ribadisce, in ragione del delinearsi di una figura di portavoce come comunicatore del programma istituzionale dell’amministrazione, più che della maggioranza politica, fermo restando che anche il portavoce può essere esterno all’amministrazione ex art. 7 della l. n. 150/2002.
Risulta di converso priva di rilievo la prospettiva dell’appellante circa la possibilità di svolgimento del compito di portavoce da parte di altra dipendente, dal momento che quest’ultima non avrebbe potuto garantire gli obiettivi prefissati svolgendo entrambi i ruoli, in quanto sprovvista dell’iscrizione all’albo professionale (richiesta per il capo dell’ufficio stampa).
Ugualmente inconferente, visto l’avvenuto svolgimento delle attività assegnate risultanti dalle fatture prodotte dal professionista, è stabilire se i comunicati stampa siano stati preminenti rispetto agli altri compiti.
Non essendo configurabile un illecito erariale, non occorre esaminare il quinto motivo di appello, volto ad avversare la statuizione con cui, con argomentazione residuale, la sezione regionale ha ritenuto esistenti i vantaggi per l’amministrazione presunta danneggiata ex art. 1, comma 1 bis, della l. n. 20/1994. 
Per il complesso delle esposte considerazioni l’appello della Procura regionale va respinto.
Ai sensi dell’art. 10 bis, comma 10, della legge n. 248 del 02.12.2005, di conversione, con modificazioni, del d.l. n. 203 del 30.09.2005, secondo cui, in via di interpretazione autentica dell'articolo 3, comma 2-bis, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639 e dell'articolo 18, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all'articolo 91 del codice di procedura civile, la Corte dei conti liquida l'ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, le spese di difesa sono liquidate, per il secondo grado di giudizio, nell’interesse dell’appellato Marmo in € 1.500,00 e nell’interesse dell’appellata Montanera in € 2.000,00, tenuto conto del valore della controversia e dell’oggetto della prestazione professionale.
Non vi è luogo a provvedere per le spese processuali.
P.Q.M.
la Corte dei conti, Sezione Seconda Giurisdizionale Centrale, disattesa ogni altra istanza ed eccezione,
- RESPINGE l’appello proposto dalla Procura regionale per il Piemonte avverso la sentenza della Sezione giurisdizionale per la Regione Piemonte n. 196/2009 depositata il 29.09.2009.
Liquida le spese di difesa, per il secondo grado di giudizio, nell’interesse dell’appellato Sig. Marmo Roberto in € 1.500,00 e nell’interesse dell’appellata Sig.ra Montanera Fiorina in € 2.000,00.
Nulla per le spese processuali.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 24 novembre 2015.
     L’ESTENSORE                                                 IL PRESIDENTE 
(Francesca PADULA)                                   (Luciano CALAMARO)
F.to Francesca PADULA                                  F.to Luciano CALAMARO                            
                                    Depositata in Segreteria il 23 MAG. 2017
                   IL DIRIGENTE      (Dr.ssa Sabina RAGO)
F.to Sabina RAGO